前 言

2026年4月27日，《中华人民共和国企业国有资产法（修订草案）》（以下简称“《修订草案》”）提请十四届全国人大常委会第二十二次会议首次审议，并于4月30日向社会公开征求意见。这是现行《企业国有资产法》自2009年施行以来的首次系统性修订。《修订草案》在现行法基础上修改71条、新增32条，形成九章109条的制度框架。

如果只看条文数量，这次修法像是一次“大扩容”；但从制度逻辑看，其更重要的变化在于企业国有资产监管正在由对个别重大事项的审批和防损，进一步转向覆盖公司治理、经营决策、风险控制、责任追究和资本退出的全过程管理。合规、内控、采购、关联交易、参股投资、境外经营等以往主要散见于监管规章和政策文件中的要求，开始被纳入统一的法律框架；与此同时，《修订草案》又通过尽职免责制度，为正常商业风险与违法失职行为划定边界。

需要先说明的是，本文所称“亮点”，并不意味着相关制度此前完全不存在。合规管理、违规经营投资责任追究、采购管理、产权交易和参股管理等事项，此前已经由部门规章、国资监管文件和企业内部制度作出不同程度的规范。此次修法的关键意义，是把长期改革实践中相对成熟的制度安排纳入企业国有资产基本法律，并通过主体、程序、责任和法律后果的衔接，形成更完整的制度闭环。本文拟选取六项与企业经营管理关系最为密切的制度变化予以解读，以供参考。

亮点一：合规管理入法：国企合规从“软要求”变成“硬约束”

《修订草案》第二十八条明确，国家出资企业应当建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理和廉洁风险防控。合规管理由此不再只是国资监管政策、部门规章或企业内部制度中的管理事项，而是被直接写入企业国有资产法律制度。

第二十八条 国家出资企业应当建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理，加强廉洁风险防控。国家出资企业应当积极履行社会责任，建立社会责任管理体系，定期发布社会责任报告，增强服务经济社会发展能力。

近年来，中央企业和地方国企已经普遍推进合规管理体系建设，相关监管制度本身也具有约束力。从制度沿革看，国务院国资委2022年公布的《中央企业合规管理办法》已经要求中央企业将合规审查作为经营管理流程的必经程序，明确党委（党组）、董事会、经理层和首席合规官等主体的职责。《修订草案》在此基础上将“加强内部合规管理”写入法律并非简单重复，而是规范位阶和适用范围的变化：一方面，法律义务的主体表述为“国家出资企业”，覆盖面不限于中央企业；另一方面，合规管理与国有资产损失责任、管理人员履职义务及交易制度相互连接，合规失效可能成为评价企业和管理人员是否尽职的重要因素。

这种变化还体现在多个具体经营场景中。《修订草案》要求国家出资企业加强债务管理，重大债务风险及时向出资人报告；要求国有独资公司、国有资本控股公司建立采购和供应链管理制度，对采购活动实施全流程管理并依法履行信息公开义务；对于境外经营投资，则强调依法合规、尊重当地习俗和文化传统、维护国家形象，并不得从事损害国家安全和国家利益的活动。合规管理由原则性要求向债务、采购、信息、境外经营等重点领域延伸。

第二十九条 国家出资企业应当依照法律、行政法规，建立健全财务制度，按照国家统一的会计制度设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及公司章程的规定向出资人提供真实、完整的财务信息、会计资料，准确反映经营业绩。国家出资企业应当加强债务管理，防控债务风险，重大债务风险应当及时向出资人报告。

第三十条 国有独资公司、国有资本控股公司采购货物、服务和工程应当坚持公平竞争、合规透明、降本增效、绿色发展原则，建立健全采购和供应链管理制度，加强对采购活动的全流程管理，保障采购活动规范有序，提升采购质量和效益。

第三十二条 国有独资公司、国有资本控股公司应当依法履行信息公开义务，真实准确公开有关信息，涉及国家秘密、商业秘密或者公开信息可能危害国家安全的，依法不予公开。

第三十三条 国家出资企业在境外经营投资应当依法合规，尊重当地习俗和文化传统，维护国家形象，不得从事损害国家安全和国家利益的活动。

亮点二：强化国有企业管理人员责任，忠实勤勉义务清单化

《修订草案》第四十五条使用“国家出资企业管理人员”这一概念，并根据企业股权性质划定不同人员范围。在国有独资公司中，董事长、副董事长、董事、监事、经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员均被纳入；在国有资本控股公司和参股公司中，《修订草案》则重点覆盖由履行出资人职责的机构提名的相应人员。该适用人员范围与相应企业中的国有资本控制程度、人员提名关系紧密衔接对应。

第四十五条 本法所称国家出资企业管理人员是指：

（一）国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事、经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；

（二）国有资本控股公司中由履行出资人职责的机构提名的董事长、副董事长、董事、监事，经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；

（三）国有资本参股公司中由履行出资人职责的机构提名的董事、监事和其他高级管理人员。

需要注意的是，第四十五条解决的是谁被纳入本法“国家出资企业管理人员”，从而需要遵守的国资特别监管和责任体系；上述被纳入的人员，以及未被该条涵盖的公司董监高等人员，仍需要依据《公司法》、公司章程、劳动或聘任关系履行忠实勤勉义务，承担相应责任。对于相关企业而言，应当全面梳理董监高人员在国资监管和一般公司法等法律要求下的履职要求，避免遗漏。

第四十九条确立管理人员对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得超越职权或者违反程序决定重大事项；第五十条则以清单方式列举禁止行为，具体请见以下：

第五十条 国家出资企业管理人员不得有下列行为：

（一）利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益；

（二）将他人与企业交易的佣金归为己有；

（三）侵占、挪用企业资产；

（四）将企业资金以其个人名义或者以其他个人名义开立账户存储；

（五）擅自披露企业秘密；

（六）违反法律规定与本企业进行交易；

（七）违反法律规定利用职务便利为自己或者他人谋取属于企业的商业机会；

（八）违反法律规定自营或者为他人经营与其任职企业同类的业务；

（九）在资产交易、企业改制等过程中，违反法律、行政法规和公平交易规则，将企业财产低价转让、低价折股，高价收购财产；

（十）违反法律规定在采购活动中进行利益输送；

（十一）不如实向资产评估机构、会计师事务所等中介机构提供有关情况和资料，或者串通、唆使资产评估机构、会计师事务所等中介机构出具虚假的资产评估、审计等报告；

（十二）违反对企业忠实义务的其他行为。

这一制度设计的重要意义，是把抽象的忠实勤勉义务转化为可识别、可调查、可追责的行为边界。就规范衔接而言，《公司法》第一百八十条确立董事、监事、高级管理人员的忠实、勤勉义务，第一百八十一条至第一百八十四条进一步规定侵占挪用、收受佣金、关联交易、谋取公司商业机会和同业经营等规则；《修订草案》第四十九条、第五十条在此基础上，以本法界定的国家出资企业管理人员为特别规制对象，把超越职权或者违反程序决定重大事项、采购利益输送、不如实向中介机构提供资料以及串通、唆使中介机构出具虚假报告等国资管理场景明确纳入规制。管理人员是否履职，不再仅以企业最终是否发生损失为判断标准，还要审查其是否超越权限、是否违反程序以及是否如实向决策机构和中介机构提供信息等，审查标准更加清晰、具体。尤其是在资产交易、采购利益输送和串通中介机构等场景中，《修订草案》把实践中较为隐蔽的利益转移方式纳入了法律规制。

从条文结构看，第五十条主要是忠实义务的负面清单，而勤勉义务仍需要结合《修订草案》第四十九条、公司章程、岗位职责、授权制度和具体决策情境进行判断。因此，“清单化”并不意味着只要没有触犯十二项禁止行为就当然属于勤勉履职。对于重大投资、融资担保、并购重组、资产处置等履职事项，管理人员明知信息不足、风险信号明显而仍仓促决策，或者在权限、程序和风险审查方面存在严重缺失，仍可能被认定为违反勤勉义务。

另外，责任后果也相应强化。根据《修订草案》第一百零四条、第一百零五条，违反忠实勤勉义务并造成国有资产损失的，可能承担赔偿责任；违规所得可被追缴或者归企业所有；造成重大损失的，可能被免职并受到任职限制，特定严重情形下还将面临终身任职禁入。对企业而言，仅向管理人员发送一份义务告知书并不足够，还应当通过岗位权责清单、利益冲突申报、关联关系核查、回避机制、兼职审批、离职交接和责任追究制度，将上述要求落实到人员任职和履职全过程。

从责任体系看，国家出资企业董监高可能同时处于三套相互衔接、但性质并不相同的规则之下：第一层是《公司法》上的忠实勤勉义务及对公司的民事赔偿责任；第二层是《修订草案》第一百零三条至第一百零五条确立的国有资产损失赔偿、违规所得追缴、免职和任职禁入等特别的民事及行政责任；第三层是国资监管制度下的特别责任追究，例如2026年年初生效的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（以下简称“《追责实施办法》”），进一步从操作层面规范中央企业违规经营投资问题的核查和责任认定，主要涉及相关行政责任及纪律处分。因此，同一经营投资事项可能同时触发公司法意义上的董事责任、企业国有资产法上的法定责任以及国资监管体系内的特别追责处理，不能以其中一种责任替代另外两种责任。

亮点三：尽职免责制度法定化：不是“不追责”，而是要求“证明自己尽职”

《修订草案》一方面强化责任追究，另一方面首次在法律层面系统规定尽职免责。第二十四条为管理人员设置了免责通道：管理人员执行职务造成国有资产损失或者其他不良后果，但不存在损害企业利益的主观故意或者重大过失，未牟取私利，决策前已经充分获取信息，有合理理由认为决策符合企业最大利益，且决策程序不违反法律、行政法规的强制性规定及公司章程的，不予追究相应责任。管理人员事后及时采取有效措施减少、挽回损失并消除或者显著降低不良影响的，还可以从轻、减轻或者免除处罚。

第二十四条 履行出资人职责的机构应当建立健全国家出资企业管理人员尽职免责制度。国家出资企业管理人员执行职务造成国有资产损失或者其他不良后果，但不存在损害企业利益的主观故意或者重大过失，未牟取私利，作出经营投资决策前已经充分获取信息，并有合理理由认为决策符合企业最大利益，且决策程序不违反法律、行政法规的强制性规定及公司章程的，不予追究相应责任。国家出资企业管理人员及时采取有效措施减少、挽回企业国有资产损失并消除或者显著降低不良影响的，可以从轻、减轻或者免除处罚。

这一制度的意义在于，它试图在“防止国有资产流失”和“鼓励国企管理人员依法担当作为”之间建立平衡。长期以来，国企管理人员在重大投资、改革创新、科技研发、产业并购等高风险事项中，可能面临“干得越多、风险越大”的压力。如果责任认定过度结果导向，只要出现亏损就倒查问责，容易导致管理人员趋于保守，影响国企改革和市场化经营活力。修订草案通过尽职免责条款，给出了一个更合理的判断框架：是否追责，不应只看是否发生损失，而要看决策时是否尽到合理注意义务、是否遵守程序、是否存在私利、是否存在故意或重大过失。

值得注意的是，上述免责条件在文义上具有明显的累积性：（1）无损害企业利益的故意或重大过失；（2）未牟取私利；（3）决策前充分获取信息；（4）具有符合企业最大利益的合理判断；（5）程序合法合章，五个条件原则上缺一不可。这也说明，尽职免责保护的是在信息相对充分、程序正当且不存在利益冲突情况下作出的善意商业判断，而不是为越权决策、程序倒置或者事后补材料提供保护伞。

在操作层面，我们理解，可以把尽职证据分为四组：第一组是权限证据，包括授权清单、决策主体和回避情况；第二组是信息证据，包括尽调底稿、可研报告、财务数据和外部专业意见；第三组是判断证据，包括风险收益比较、替代方案、会议讨论及异议记录；第四组是执行和补救证据，包括投后监测、风险预警、止损方案和追偿措施。只有形成从“决策前—决策中—执行后”的连续材料，才能避免免责判断被单一结果所左右。

亮点四：审计委员会承接监督职能，董事会层面的内控合规责任加强

《修订草案》对国家出资企业法人治理结构的规定是在《公司法》一般治理框架之上，围绕国有资本出资人权益、党的领导、董事会构成和监督责任作出的特别制度安排。

第三十九条 国家出资企业依照《中华人民共和国公司法》的规定建立和完善法人治理结构，本法另有规定的除外。

第三十九条首先确立适用关系，明确了制度定位。《公司法》仍然是国家出资企业组织和行为的一般法律依据；《修订草案》则基于企业国有资产属于国家所有、政府代表国家履行出资人职责的特殊性，对特定治理事项提出更高或者更具体的要求。在法律适用上，应当先适用《公司法》关于股东会、董事会、经理层、审计委员会和董监高义务的一般规则；对于《修订草案》另有特别规定的事项，再适用企业国有资产法上的特别规则。

第一，党的领导纳入国家出资企业治理

第四十条 国有独资公司、国有资本控股公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论企业重大经营管理事项，支持企业的组织机构依法行使职权。

这一规定将党的领导纳入国家出资企业治理，体现的并非以党组织取代董事会、经理层，而是要求企业建立彼此衔接的治理机制。实务中的核心问题，是如何明确党组织前置研究讨论事项的范围、程序和效力，如何与董事会、经理层决策流程衔接，以及如何避免同一事项重复决策或者责任边界模糊。对重大经营投资事项，前置研究讨论、董事会依法决策和经理层组织执行应当形成连续而可追溯的程序链条，各治理主体仍需在各自职权范围内独立承担责任。

第二，国有独资公司的股东权由履行出资人职责的机构依法行使

第四十二条 国有独资公司不设股东会，由履行出资人职责的机构行使股东会职权。履行出资人职责的机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，但法律规定的企业重大事项，应当由履行出资人职责的机构决定。

相较于普通公司设置股东会-董事会-管理层多层结构，国有独资公司没有股东会，其股东会职权由履行出资人职责的机构行使。

《修订草案》第三十四条还要求国有独资公司、国有资本控股公司通过制定或者参与制定章程、派出股东代表、委派或者提名国有股权董事等方式，参照国家出资企业公司治理要求完善所出资企业治理结构，并控制所属企业数量和层级、增强股权结构透明度。由此可见，国家出资企业治理的对象不只包括母公司本级，也包括对下属企业治理的组织和监督责任。集团公司不能仅以下属企业具有独立法人资格为由放弃治理责任。

第三，董事会构成被赋予更强的非执行性和独立判断要求

第四十三条 国有独资公司、国有资本控股公司的董事会成员中，应当过半数为不担任除董事外其他职务的董事。

国家出资企业的董事应当忠实、勤勉履行职务，独立行使表决权。国家出资企业应当为董事履行职务提供必要的条件。

《公司法》第一百七十三条已经要求国有独资公司董事会成员中过半数为外部董事；《修订草案》第四十三条是对该规则的沿袭和扩展：一是将适用范围由国有独资公司扩大至包含国有资本控股公司，二是以“不担任除董事外其他职务的董事”明确过半数董事会成员必须满足非执行性要求，三是同时强调国家出资企业董事独立行使表决权。这些特别要求旨在减少经理层成员与董事身份高度重合可能造成的内部控制失效，使董事会能够对经营层形成有效制衡和监督。

这里的“独立行使表决权”并不等同于上市公司制度中的“独立董事”概念，也不意味着国有股权董事可以脱离出资人职责要求任意表决。其核心在于董事即便由出资人机构委派或提名，进入公司后仍应依据法律、章程和公司整体利益作出判断，并对自己的表决行为负责。出资人要求、集团管控意图与董事法定职责之间如出现张力，应当通过合法的股东权行使、章程安排和报告机制解决，而不能以行政性指令替代董事会法定决策。

第四，审计委员会不是单纯的机构替换，而是国资监督进入董事会架构的重要接口

与《公司法》第六十九条、第一百二十一条关于有限责任公司、股份有限公司设置审计委员会的一般规则，以及第一百七十六条关于国有独资公司审计委员会的规定相比，《修订草案》第四十四条进一步明确了两项具有国企治理特色的安排：其一，规模较小的国有独资公司、国有资本控股公司可以不设审计委员会，而设一名审计委员；其二，审计委员会行使监事会职权时作出的决议，无须提交董事会审议。这不仅把监督机构的简化选择扩展至国有资本控股公司，也通过免予董事会二次审议，强化了监督结论相对于被监督对象的独立性。

第四十四条的核心规定为：

第四十四条 不设监事会或者监事的国有独资公司、国有资本控股公司，由审计委员会依照法律、行政法规以及公司章程的规定行使监事会职权。规模较小的国有独资公司、国有资本控股公司可以不设审计委员会，设一名审计委员，行使监事会职权。

……

审计委员会行使监事会职权时，应当定期向履行出资人职责的机构或者股东会报告履职情况，重大事项应当及时报告。国家出资企业应当为审计委员会履行职责提供必要的条件。

……审计委员会行使监事会职权时作出的决议，无须提交董事会审议。

《修订草案》同时对审计委员会的独立性和履职方式作出安排：除职工董事外，审计委员会成员应由不担任除董事外其他职务的董事担任；委员会行使监事会职权时，应当定期向履行出资人职责的机构或者股东会报告履职情况，重大事项及时报告；其行使监事会职权时形成的决议，无须再提交董事会审议。这些规定意在避免监督职能被经理层影响，或者在提交董事会二次审议时被弱化。

从特别治理规则的角度看，审计委员会具有双重属性：在公司内部，它是董事会架构中的专门监督机构；在国有资本监督体系中，它又承担向履行出资人职责的机构或者股东会定期报告、重大事项及时报告的职责。因此，审计委员会不仅服务于财务报表审阅和内部审计，还应成为出资人监督、企业内部监督和外部专业监督之间的信息接口。其行使监事会职权时作出的决议无须提交董事会审议，也说明监督结论不能被被监督对象通过普通董事会议程重新修改。

对国企而言，治理结构调整不能止于把“监事会”三个字替换成“审计委员会”。更重要的是重新设计监督信息汇集、重大风险上报以及监督意见落实的流程机制。审计委员会与董事会、经理层、内部审计、财务、法务合规、纪检监察和外部审计机构之间，应当形成清晰的职责界面和工作流程。重大投资和并购、重大债务风险、资产评估、关联交易、采购舞弊、财务异常以及境外经营风险等事项，都应当设置直达审计委员会的报告路径，并赋予其调取资料、询问人员、委托专业机构和跟踪整改的必要条件。

从治理效果看，审计委员会承接监督职能，会进一步推动内控、风控和合规问题进入董事会层面的议程。外部律师在协助企业调整治理结构时，也不能只修改章程中的机构名称，还应同步完善审计委员会工作规则、重大事项报告清单、信息报送时限、调查权限、回避制度以及与其他监督主体的协同机制。

总体而言，《修订草案》第三十九条至第四十四条构成了一组相互关联的国家出资企业治理特别规则：以《公司法》为一般基础，以党的领导为治理特征，以履行出资人职责的机构依法行使股东权为产权基础，以董事会非执行成员过半和董事独立表决为制衡要求，以审计委员会承接监督职能为监督接口。企业在修订章程时，应当避免逐条机械搬运，而应绘制党组织、出资人机构、股东会、董事会、审计委员会和经理层的权责流程图，确保同一重大事项在“研究讨论—股东权行使—公司决策—执行监督—责任追究”各环节都有明确主体、法定依据和留痕要求。

亮点五：采购、关联交易和资产交易合规要求全面升级

《修订草案》对容易发生利益输送和国有资产流失的交易环节增设了更严格、更具操作性的规则。

首先，在采购管理方面，第三十条要求国有独资公司、国有资本控股公司采购货物、服务和工程时，坚持公平竞争、合规透明、降本增效和绿色发展原则，建立采购和供应链管理制度，并加强采购全流程管理。相较于只关注招标方式是否合法，全流程管理还意味着企业需要覆盖采购需求、寻源准入、采购方式选择、评审定标、合同履行、验收结算、供应商评价和异常线索处理等环节。前述第五十条又把采购活动中的利益输送列为管理人员禁止行为，使企业采购制度与个人责任之间形成直接连接。

第三十条 国有独资公司、国有资本控股公司采购货物、服务和工程应当坚持公平竞争、合规透明、降本增效、绿色发展原则，建立健全采购和供应链管理制度，加强对采购活动的全流程管理，保障采购活动规范有序，提升采购质量和效益。除依法应当采用招标方式外，可以采用询比、竞价、谈判、直接采购等方式确定供应商。

对于依法必须招标的项目，应依据招标投标法律法规判断；不属于依法必须招标的，可以采用询比、竞价、谈判或直接采购等方式，但采购方式的选择仍需符合企业制度、具有合理依据并完整留痕。2024年国务院国资委、国家发展改革委印发的《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》已经强调采购寻源、供应商、评审、合同履约等全链条管理，《修订草案》将这一管理方向进一步纳入法律制度。[1]

其次，在关联交易方面，《修订草案》第六十九条将关联方界定为国家出资企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属，上述人员直接或者间接控制的法人、非法人组织，以及其他可能导致公司利益转移的主体。第七十条除继续禁止无偿利益输送和不公平定价外，还明确不得违反公平竞争原则将交易对象限定为“关联方”，不得实施“导致或者可能导致国家出资企业被关联方侵占利益的交易”。

这一变化的重点是从形式审查转向实质判断。过去，关联交易审查容易停留在工商登记、直接持股或者亲属关系层面，但实务中利益输送往往通过间接持股、代持、共同控制、顾问安排、交易依赖、特定商业机会安排等方式实现。修订草案使用“可能导致公司利益转移关系”的表述，意味着企业需要更穿透地识别交易背后的实际利益关系。

第六十九条 国家出资企业的关联方不得利用与国家出资企业之间的交易，谋取不当利益，损害国家出资企业利益。本法所称关联方，是指国家出资企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属，上述人员直接或间接控制的法人、非法人组织，以及具有可能导致公司利益转移关系的其他法人、非法人组织或者自然人。

第七十条 国有独资公司、国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产，不得以不公平的价格与关联方进行交易，不得违反公平竞争原则将交易对象限定为关联方，不得进行导致或者可能导致国家出资企业被关联方侵占利益的交易。国有独资公司、国有资本控股公司与其所出资企业进行交易，适用前款规定。

第七十一条 未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司不得有下列行为：(一)与关联方订立财产转让、借款的协议；(二)为关联方提供担保；(三)与关联方共同出资设立企业，或者向关联方投资。国有独资公司与其所出资企业进行交易，不得违反前款规定。

再次，在资产交易方面，《修订草案》第八十二条规定，关联方参与企业资产交易时，应与其他参与者处于平等地位，相关管理人员不得参与方案制定和组织实施，并应遵守回避规定。由此，采购、关联交易和资产交易虽然适用不同制度，但其监管逻辑日趋一致：穿透识别利益关系，以充分竞争确定价格，以程序留痕证明公允，以人员回避防止利益冲突。

第八十二条 法律、行政法规或者履行出资人职责的机构规定国家出资企业可以与关联方开展的企业资产交易，关联方参与时，应当与其他参与者处于平等交易地位；相关国家出资企业管理人员不得参与交易方案的制定和组织实施工作，并应当符合企业管理人员回避的有关规定。

亮点六：参股权益管理专节新增，“没有控制权”不再等于“没有管理责任”

参股投资长期是国有资产管理中的薄弱环节。由于不具有控制权，部分企业在完成出资后，既不持续跟踪经营情况，也不主动行使股东权利，容易出现“重投资、轻管理”“只持股、不履职”和低效无效参股长期沉淀等问题。《修订草案》在第五章增设“参股权益管理”专节，首次从法律层面对参股投资的投向、投后管理、质量评价和退出作出连续规定。

根据《修订草案》第八十四条至第八十七条，参股权益是指国有独资公司、国有资本控股公司持股比例不超过50%且不具有实际控制权的股权投资所形成的权益。参股投资应当服务于国有经济布局和结构优化，与企业主要业务领域具有相关性，并重点投向前瞻性战略性新兴产业和未来产业。投资完成后，企业应依法行使股东权利，派出股东代表，提名董事、监事等人员，定期了解参股企业经营业绩并防范财务风险；同时还应定期评估参股质量，对不符合战略方向、低效无效或者存在较大风险的参股，依法及时退出。

《修订草案》第八十四条中的“持股比例不超过50%”和“不具有实际控制权”是两个需要同时满足的条件。即使持股不超过50%，但通过协议安排、董事会席位或其他方式形成实际控制，原则上也不属于本节所称参股权益，而应该按照控股企业进行管理。反之，持股比例较低并不会当然降低管理要求，企业仍应根据投资金额、风险程度和战略重要性实施分类管理。

这些规定传递出一个清晰信号：国有股东可以没有控制权，但不能放弃与其股东身份相匹配的注意义务和管理责任。《修订草案》第一百零三条进一步规定，履行出资人职责的机构委派的股东代表、委派或者提名的国有股权董事未依法履职并造成国有资产损失的，应依法承担赔偿责任；属于国家工作人员的，还将依法受到处分。

这意味着参股管理责任至少包含两个层次：企业层面要建立参股投资管理体系，派出人员层面要依法、依章程履行股东代表或董事职责。企业不能把派出董事当作单纯的信息联络员，派出董事也不能只执行出资人指令而忽视其对所任职公司的董事义务。如何处理国有股东意志与董事依法独立履职之间的关系，应当通过指示事项边界、重大事项报告、利益冲突处理和履职评价制度加以细化。

这一制度安排与国务院国资委2023年印发的《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）形成直接衔接。该办法已从突出主业、依法约定股东权利、派出人员履职、运行监测、参股质量评估和分类退出等方面建立全生命周期管理要求；《修订草案》第八十四条至第八十七条则将参股界定、战略投向、股东权利行使、质量评估和低效风险参股退出等核心要求提升至法律层面。因此，国企有必要建立参股投资全生命周期管理制度。在投资前，应明确战略目的、预期收益、治理权利、信息权利和退出安排；在投资协议和公司章程中，应尽可能落实股东会权限、董监事提名、定期报告、财务查阅、重大事项否决或特别约定等权利；在投后阶段，应设置经营和财务监测指标、风险预警阈值以及派出人员履职评价机制；当参股企业偏离战略方向、持续低效或风险显著上升时，应及时启动增持、减持、重组或退出论证。领导人员不能再简单以“不是控股股东”或者“没有实际控制权”为由，对依法可以且应当行使的股东权利消极不作为。

结 语

总体来看，《企业国有资产法（修订草案）》带来的实务变革，绝非单纯新增监管条文，而是推动国有企业合规建设从浅层的“制度条文合规”，迈向深层次、体系化的“现代治理合规”。尽管法律尚未正式通过实施，建议国有企业提前对照六大方向完成制度自查、补齐治理短板。制定配套制度只是基础，关键在于将法定要求转化为可落地、可核查、可追溯、可免责的长效治理机制。唯有如此，企业方能在严守国有资产流失底线、鼓励经营管理者依法履职担当之间，找到兼顾安全与发展的平衡支点，实现国有资产保值增值与企业高质量发展双向统一。

[注]

[1]国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会：《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号）。