国家及地方各级发展改革部门为我国对外投资监管的重要政府部门，自2018年以来依据《企业境外投资管理办法》（即“11号令”）对我国境内主体对外投资事宜（包括自然人间接对外投资、企业直接及间接对外投资，以及事业单位、社会团体等非企业组织参照执行的对外投资）进行监管。2026年6月，国务院公布了《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，“837号令”），并自2026年7月1日起施行，将长期依赖部门规章和规范性文件的境外投资管理体系提升至行政法规层级，实现制度整合和高位阶规范。为落实837号令的要求，使得我国对外投资监管体系更好地契合对外投资发展实际、保护对外投资权益以及防范应对境外风险，发改委于2026年8月21日公布了《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》（“征求意见稿”），并在2026年8月21日至9月20日向社会公开征求意见，以期后续对11号令以及11号令所代表的我国境外投资管理体系作出正式修订。

二、征求意见稿核心事项解读

征求意见稿最核心的修订在于以下五大类事项：

1. 明确境内居民个人适用发改委境外投资（“ODI”）监管机制

原11号令下，发改委ODI监管机制对境内自然人/个人的适用存在模糊性。根据原11号令，“境内自然人通过其控制的境外企业或香港、澳门、台湾地区企业对境外开展投资的，参照本办法执行。境内自然人直接对境外开展投资不适用本办法。境内自然人直接对香港、澳门、台湾地区开展投资不适用本办法”。除该等“参照执行”机制外，原11号令未对境内自然人/个人的境外投资予以进一步规定。

但是，837号令第二条已将“投资者”明确界定为包括“境内的企业、其他组织和居民个人”，征求意见稿第二条与之衔接并作出相同规定。因此，837号令及征求意见稿明确了发改委有权针对境内居民个人的境外投资开展监督。

2. 原有ODI监管机制修订

原11号令下，ODI监管框架如下：

(1) ODI核准：适用于投资主体直接或通过其控制的境外企业开展的敏感类项目，即涉及敏感国家和地区的项目或者涉及敏感行业的项目；

(2) ODI备案：适用于投资主体直接开展的非敏感类项目，也即涉及投资主体直接投入资产、权益或提供融资、担保的非敏感类项目；非敏感类项目是指不涉及敏感国家和地区且不涉及敏感行业的项目；

(3) 大额非敏感报告：适用于投资主体通过其控制的境外企业开展的大额非敏感类项目，即中方投资额3亿美元及以上的非敏感类项目；投资主体应当在项目实施前提交大额非敏感类项目情况报告表，将有关信息告知国家发改委；原11号令文本层面未明确返程投回境内的适用性；

(4) 其他信息报告：其他对外投资信息报告制度主要存在于对外投资实施过程中及“事后”，具体包括（a）属于ODI核准、备案管理范围的项目，投资主体应当在项目完成之日起20个工作日内提交项目完成情况报告表；（b）境外投资过程中发生外派人员重大伤亡、境外资产重大损失、损害我国与有关国家外交关系等重大不利情况的，投资主体应当在有关情况发生之日起5个工作日内提交重大不利情况报告表；（c）发改委可以就境外投资过程中的重大事项向投资主体发出重大事项问询函，投资主体应当按照问询函载明的问询事项和时限要求提交书面报告。

根据征求意见稿，发改委拟将上述境外投资监管架构调整为以下几类：

(1) ODI核准：适用范围基本不变，仍然适用于投资者直接或者通过其控制的境外企业、其他组织开展的敏感类对外投资；但征求意见稿将敏感类对外投资界定为“涉及敏感国家和地区、敏感行业等敏感因素的对外投资”，较原11号令“涉及敏感国家和地区的项目”以及“涉及敏感行业的项目”两类，增加了“等敏感因素”的开放式表述，敏感类的范围存在进一步扩充的空间；

(2) ODI备案：从交易性质角度适用范围不变，仍然适用于投资者直接开展的非敏感类对外投资，也即涉及投资者直接投入资产、权益或者提供融资、担保等的非敏感类对外投资；征求意见稿未保留原11号令关于“非敏感类项目”的定义条款，非敏感类对外投资的范围有待结合敏感类对外投资的界定反向判断；

(3) 境外再投资报告：对应原11号令项下的大额非敏感类项目情况报告，适用于投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展的非敏感类对外投资，且（a）从条款文本层面明确适用于境外资金对境内的返程投资，以及（b）不再仅适用于3亿美元及以上的境外投资，即“大额非敏感”、“小额非敏感”均需提交报告，只是提交程序参照备案机关的分工执行，即投资者是中央管理企业的，向国家发改委提交；投资者是地方企业且中方投资额（理解为全部中方投资人的投资额合计，后续发改委可能在进一步修订的条款中澄清）3亿美元及以上的，向国家发改委提交；投资者是地方企业且中方投资额3亿美元以下的，向其注册地的省级政府发展改革部门提交；对于前述交易，投资者应当在实施投资的20个工作日之前向上述发改委提交境外再投资报告（征求意见稿所称“实施对外投资前”，是指投资者投入资产、权益或者提供融资、担保等之前）；

(4) 其他对外投资信息报告制度：新增事前报告制度以及事后终止情况报告以及按年度提交的常态化报告；对于重大不利情况报告，扩充了特定数据跨境、技术出口、国家安全相关适用情形：

（a）事前：新增对外投资前期工作情况报告要求，适用于中方投资额1亿美元及以上的项目，以及关乎我国与有关国家外交关系的项目；对于前述两类项目，投资者应在开展重要前期工作（包括对外方政府作出投资承诺、签署投资协议或者类似文件，以及其他可能影响我国和有关国家外交关系的前期工作）的10个工作日之前，向发改委提交报告，报告内容预计后续发改委将提供报告表/文件模板和细节要求；

（b）事后/常态化：

（i）对外投资完成/终止情况报告：所有适用ODI核准、ODI备案、境外再投资报告的项目，应在（x）对外投资的建设工程竣工、投资标的股权或者资产交割、中方投资额支出完毕；以及（y）投资者不再实施对外投资或者不再拥有对外投资形成的境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益之日起，10个工作日内，向发改委提交对外投资完成/终止情况报告，报告内容预计后续发改委将提供报告表/文件模板和细节要求；相比11号令，一是明确适用境外再投资报告的项目，也应当提交完成/终止情况报告（原11号令下不存在终止情况报告，且大额非敏感报告项目不适用完成情况报告），二是新增了终止情况报告要求；

（ii）重大不利情况报告：对外投资项目发生以下情形的，应当立即向发改委提交重大不利情况报告：（x）外派人员重大伤亡、境外资产重大损失、损害我国与有关国家外交关系等；（y）外方要求提供技术、数据等，以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全的；（z）外方要求转让、处分对外投资相关资产、权益等，以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全的；相比原11号令，重大不利情况报告的提交时限由“有关情况发生之日起5个工作日内”改为“立即”，提交义务亦新增了特定数据跨境、技术出口、国家安全/国家利益的触发情形；

（iii）对外投资信息年度报告：征求意见稿下新增，每年3月31日前，投资者应当通过网络系统提交对外投资信息年度报告，将投资者截至上年末的对外投资有关信息告知发改委；考虑到对于该报告中列示的对外投资受到外国组织、个人歧视性措施影响，或者受到外国组织、个人不合理剥夺、限制的情形，应投资者请求，国家发改委可以在职责范围内结合实际采取一系列“反制”措施，我们理解后续发改委可能在具体年度报告表/文件模板中，将详细说明何种情形构成外国组织、个人歧视性措施（例如可能包括经济制裁、合规调查等）。此外，未按规定履行上述各项对外投资信息报告义务的，发改委将责令限期改正；情节严重或者逾期不改正的，对投资者及有关责任人处以警告或者通报批评，其中原11号令第五十四条已有责令改正及警告的规定，征求意见稿新增的是“通报批评”这一处罚种类。

3. 明确特定跨境金融产品投资的适用性

征求意见稿明确，投资者（包括企业、其他组织和居民个人）通过合格境内机构投资者（即QDII，投资范围主要包括境外特定类别股票、债券、衍生品、大宗商品等）、港股通、跨境理财通等在境外金融市场投资的，不适用征求意见稿关于核准、备案、报告的规定（征求意见稿的其他规定，包括规范投资经营行为及第五章法律责任等，在符合各自适用条件的情况下仍然适用），但有下列情形之一的除外：

(1) 实施该投资后，投资者单独或者与其一致行动人共同获得被投资企业的控制权；

(2) 实施该投资后，投资者单独或者与其一致行动人合计获得被投资企业股权或者表决权的比例达到10%的整数倍；

(3) 国家发展改革委明确的其他情形。

基于上述规定，通过QDII、港股通等途径投资于境外资本市场，特别是境外交易所上市公司股票的，与一致行动人合计首次达到10%、后续每次增持达到10%的整数倍、取得境外上市公司控制权的情况下，需要格外关注发改委ODI监管机制是否适用。

4. 明确责任与适用范围

与原11号令相比，837号令及征求意见稿就企业（特别是非金融企业）新增或者加重的法律责任、监管措施及其他不利后果主要包括：

(1) 新增没收违法所得和按投资额罚款：

企业开展国家禁止的对外投资的，由国务院投资主管部门、商务主管部门按照职责分工责令停止该投资活动、限期处分股份及资产，并没收违法所得；拒不执行的，处投资额5‰以上10‰以下罚款。企业未按规定履行核准、备案手续，或者以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请核准、备案的，责令改正，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下罚款；拒不改正的，责令停止该投资活动、限期处分股份及资产，处投资额5‰以上10‰以下罚款。

企业以贿赂、欺骗等不正当手段取得核准、备案的，撤销有关核准文件或者备案通知书，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下罚款；已经实施投资的，责令停止该投资活动、限期处分股份及资产，处投资额5‰以上10‰以下罚款。

上述罚款在征求意见稿项下，按“中方投资额”计算。“中方投资额”是指投资者直接以及通过其控制的境外企业、其他组织投入的货币、证券、实物、技术、数据、知识产权、股权、债权等资产、权益以及提供融资、担保等的总额。因此，罚款基数可能显著高于交易对价本身，企业在评估潜在风险敞口时应予特别关注。

(2) 新增核准备案限制和对外投资禁入：

对开展国家禁止的对外投资、未按规定履行核准备案手续、以虚假材料或者隐瞒真实信息申请核准备案，以及以贿赂、欺骗等不正当手段取得核准备案的，自相关处罚决定生效之日起，有关主管部门可以在三年内不受理违法行为人提出的核准、备案申请，或者禁止其在一年以上三年以下的期限内从事对外投资活动。

(3) 新增对直接责任人员的个人罚款：

企业开展国家禁止的对外投资的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上10万元以下罚款；企业未按规定履行核准备案手续、以虚假材料或者隐瞒真实信息申请核准备案，或者以贿赂、欺骗等不正当手段取得核准备案的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下罚款。

(4) 新增扰乱对外投资市场秩序的投资禁入：

企业损害其他投资者的商业信誉或者商品声誉、侵犯他人商业秘密、无正当理由低价倾销商品，或者通过贿赂、欺诈等手段牟取不正当利益，扰乱对外投资市场秩序的，国务院投资主管部门、商务主管部门按照职责分工可以责令限期改正；造成危害后果的，可以禁止其在一年以上三年以下的期限内从事对外投资活动。

就此项而言，新规较原11号令第五十五条删去了“责令中止或者停止开展该项目”，改为“责令限期改正”以及“对外投资禁止”的责任结构。企业层面的责任由针对单一项目的中止或者停止措施扩展至一定期限内全面禁止从事对外投资活动，潜在不利后果明显加重。

(5) 新增违反境外投资安全审查要求的处罚：

对影响或者可能影响国家安全的对外投资及相关资产、权益等的转让、处分，应当按规定进行境外投资安全审查。有关组织、个人均应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守安全审查决定。

拒不配合境外投资安全审查、提供虚假材料或者隐瞒有关信息，或者不遵守境外投资安全审查决定的，由国务院有关部门责令改正、没收违法所得并处以罚款；危害国家安全的，责令其采取必要措施消除对国家安全的影响，并可以禁止其在一年以上三年以下的期限内从事对外投资活动；已经实施投资的，可以责令停止该投资活动、限期处分股份及资产。

就本项，需关注：（a）前述配合义务及处罚的适用对象为“有关组织、个人”，并不限于投资者本身；交易对方、中介机构及有关个人如参与安全审查或者负有协助、配合义务，亦可能根据其具体行为被追责；（b）837号令第二十八条未明确罚款幅度，具体标准有待配套规定或者执法规则进一步明确，相应风险敞口目前尚不确定。此外，征求意见稿另行规定，金融企业为未按规定履行核准、备案或者境外再投资报告的对外投资办理资金结算、融资、担保等的，以及专业服务机构明知或者应知投资者违反有关规定仍为其提供服务或者出具文件的，发改委将通报该违规行为并商请有关监管部门依法依规采取监管措施。

(6) 扩大信用惩戒对象范围：

原11号令已经规定企业违法违规信息公示和联合惩戒；征求意见稿进一步明确，投资者及有关责任人违反该办法规定的行为及相应处罚措施可能被记入对外投资违法违规行为记录，相关信息将被纳入全国信用信息共享平台、“信用中国”等平台公示，并由有关部门和单位实施联合惩戒。

(7) 系统增列六类监管措施：

发改委发现对外投资及其相关活动不符合有关法律法规和政策的，应当结合实际采取下列一种或者多种监管措施：对投资者及相关方进行监管谈话；对投资者及相关方出具警示函；责令改正；责令定期报告；责令调整投资方案；责令暂缓对外投资及其相关活动。

该等措施虽不属于行政处罚，但触发门槛低于行政处罚，且条文表述为“应当”而非“可以”。特别是责令调整投资方案或者暂缓对外投资及其相关活动，可能直接影响在途交易的时间表、融资安排和交易确定性。

(8) 扩大并明确居民个人的适用范围：

原11号令已经规定，事业单位、社会团体等非企业组织开展境外投资参照执行，境内自然人通过其控制的境外企业或者港澳台地区企业开展境外投资亦参照执行，但境内自然人直接开展境外投资不适用原11号令。837号令及征求意见稿进一步明确将境内自然人直接纳入“投资者”范围，使境内自然人直接开展的对外投资原则上进入对外投资监管体系。

因此，企业高管以个人名义直接开展对外投资，符合核准、备案或者信息报告适用条件的，可能需要履行相应义务并承担相应法律责任。不过，通过合格境内机构投资者、港股通、跨境理财通等渠道开展的境外金融市场投资，原则上不适用征求意见稿关于核准、备案和报告的规定，但投资后取得被投资企业控制权、持股或者表决权比例达到10%的整数倍等规定情形除外。境内自然人（如企业高管）对外投资的具体适用范围和办理要求，仍需结合征求意见稿最终文本及后续配套规定判断。

5. 明确事前咨询机制

根据征求意见稿，“投资者可以向发展改革部门咨询拟开展的对外投资是否属于核准、备案、报告范围，发展改革部门应当及时予以告知”。

在过往的ODI核准、备案、报告实操流程中，经常发生复杂交易难以确定适用哪一类ODI监管机制的情况。征求意见稿将投资者事前咨询的范围由原有的“核准、备案”扩展至“核准、备案、报告”范围，与本次新增的多项对外投资信息报告义务相衔接，传达出鼓励投资者在交易早期主动沟通、通过事前咨询锁定适用路径的监管意图。基于此，企业有必要考虑是否就其自身的境外投资内控体系予以更新，充分利用征求意见稿项下经扩展的事前咨询机制，以尽可能确保企业境外投资合规。