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商务部最新修订《关于经营者集中申报的指导意见》解读
商务部最新修订《关于经营者集中申报的指导意见》解读
2014-06-10
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修订要点
6月6日，商务部发布了最新修订的《关于经营者集中申报的指导意见》。该意见总结《反垄断法》实施5年多来的执法经验，对经营者集中申报中的重要和常见问题予以明确。修订的主要内容包括：（1）控制权的认定，要综合考虑多种法律和事实因素，既要看集中协议和公司章程等表面证据，还需考察经营者是否在事实上取得了对其他经营者的控制权，尤其需要考察交易目的、股权结构、股东会表决机制、董事会组成及表决机制、高管人员任免等7方面因素。（2）新设合营企业，如果至少有两个经营者共同控制该合营企业，则构成经营者集中；如果仅有一个经营者单独控制该合营企业，则不构成。（3）计算营业额时，在出售资产的情况下，卖方对被出售的资产不再拥有控制权，则只计算该资产所产生的营业额；在出售目标公司全部或部分股权的情况下，卖方在交易完成后对目标公司不再拥有控制权的，则只计算该目标公司的营业额。（4）明确了申报前商谈程序中可以商谈哪些问题，包括：是否需要申报，需要提交哪些申报文件资料，如何界定相关商品市场和相关地域市场、申报和审查程序等。（5）多个经营者负有申报义务时，各方约定一个经营者申报而没有申报的，其他有申报义务的经营者不因上述约定而减免其未依法申报法律责任。（6）明确申报时间，即应当在集中协议签署后、集中实施前向商务部申报；公开要约收购上市公司的，已公告的要约收购报告书视同为已签署的集中协议。（7）规定了申报人可以申请撤回申报的5种情形。
2014年6月6日，商务部在其官方网站发布了最新修订的《关于经营者集中申报的指导意见》（以下简称《2014年版指导意见》）。
在2009年5月1日发布原《关于经营者集中申报的指导意见》（以下简称《2009年版指导意见》）以来，商务部的反垄断立法和执法实践均取得了重要进展。在立法方面，商务部先后发布了《经营者集中申报办法》、《经营者集中审查办法》、《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》、《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》、《关于经营者集中简易案件申报的指导意见（试行）》等规章和规范性文件。在执法方面，截至2014年3月底，商务部已经累计审查了788件经营者集中申报案件，其中无条件批准764件，附条件批准23件，禁止1件。[1]根据新的立法进展，并总结其所积累的更加丰富的执法经验，商务部对《2009年版指导意见》进行了大幅修订。
《2014年版指导意见》的修订内容可以分成两类。一类更多是形式上的，例如在第1条和第2条中分别纳入了《反垄断法》第21条关于经营者集中情形的规定和《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第3条关于申报标准的规定等。另一类则具有实质内容，对经营者集中申报中涉及的控制权认定等重要问题进行了说明和澄清。后一类修订共有近二十处，主要涉及以下方面：
一、控制权的认定
是否需要向商务部申报是经营者在集中申报中所面临的第一个问题。判断是否需要申报，主要取决于两个因素：一，是否构成经营者集中；二，是否达到申报标准。对于后者，由于中国经营者集中申报制度在申报标准方面采用的是营业额指标，相对比较容易判断。对于前者，中国《反垄断法》规定了三种经营者集中情形：（一）经营者合并；（二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；（三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。除去经营者合并这一情形，后两种情形均涉及对“控制权"或“决定性影响"的认定。
由于《反垄断法》并未对“控制权"或“决定性影响"作出定义，实践中容易产生不同理解，给经营者及代理律师造成困扰。2009年，商务部在起草《经营者集中申报办法》过程中，曾经试图对“控制权"进行界定。《经营者集中申报暂行办法》（征求意见稿）第3条规定：“《反垄断法》第二十条第二、三款所称‘取得对其他经营者的控制权’包括：（一）取得其他经营者50%以上有表决权的股份或资产；（二）虽未取得其他经营者50%以上有表决权的股份或资产，但通过取得股权或资产以及通过合同等方式，能够决定其他经营者一名及以上董事会成员和核心管理人员的任命、财务预算、经营销售、价格制定、重大投资或其他重要的管理和经营决策等。"后因存在争议而没有纳入最后颁布的规章中。
《2014年版指导意见》第一次对“控制权"或“决定性影响"（以下统称“控制权"）作出界定。其第三条明确了以下几点：
第一，控制权包括单独控制权和共同控制权。前者例如全资持有、通常情形下的绝对控股或者股权非常分散下的相对控股等；后者例如两个股东各持有50%股份或者各持有40%股份，或者一个股东持有51%以上股份但某个小股东对某些事项享有否决权等。
第二，控制权的认定要综合考虑多种法律和事实因素。除集中协议和公司章程等表面证据外，还需考察经营者是否在事实上取得了对其他经营者的控制权。该条非穷尽地列举了7个需要考察的因素，涉及交易目的、股权结构、股东会表决机制、董事会组成及表决机制、高管人员任免、股东或董事之间是否存在一致行动人、经营者之间是否存在重大商业关系等。
第三，控制权可以直接或间接取得。例如，A公司通过其绝对控股的B公司收购目标公司C的51%股权；或者，A公司收购目标公司C30%股权，加上其控制的B公司已经持有的C公司25%股权，获得对C公司的控制权。
虽然本条并未对“控制权"的认定给出一个量化标准（例如特定情形下持股50%以上或者25%以上等），但毕竟给出了更多指南，有助于判断经营者是否通过特定交易获得了对其他经营者的控制权，进而判断该交易是否构成经营者集中。
二、新设合营企业是否构成经营者集中
《反垄断法》对于新设合营企业是否构成经营者集中并无明文规定。欧美反垄断立法通常将符合一定条件的新设合营企业认定为经营者集中。商务部在实践中也受理和批准了大量的组建合营企业申报案件。据统计，2012年商务部审结的164件案件中，组建合营企业案件达64件，占39%。[2]
《2014年版指导意见》第四条规定：“对于新设合营企业，如果至少有两个经营者共同控制该合营企业，则构成经营者集中；如果仅有一个经营者单独控制该合营企业，其他的经营者没有控制权，则不构成经营者集中。"
据此规定，只有两个或两个以上企业共同控制新组建的合营企业，才构成经营者集中。这与欧盟的规定是一致的。[3]例如一家中国企业和一家外国公司各出资50%组建一个中外合资企业，构成经营者集中。如果该中方出资人仅持有少数股权而且没有其他证据表明其享有共同控制权，则该组建合资企业的行为不构成经营者集中。至于个案中构成共同控制还是单独控制，应当按照前述的《2014年版指导意见》第三条的规定进行认定。
三、营业额的计算
2009年11月发布的《经营者集中申报办法》第四条至第七条对于经营者的营业额如何计算做了规定，涉及营业额的范围、“在中国境内"的定义、单个经营者营业额的计算范围以及共同控制、部分收购、连续收购等特殊情形的计算方法等。《2014年版指导意见》第五条至第七条除纳入这些规定外，还进一步明确了以下问题：
（一）经营者在中国境内的营业额包括经营者从中国之外的国家或地区向中国的出口，但不包括其从中国向中国之外的国家或地区出口的产品或服务；
（二）参与集中的单个经营者的营业额不包括其在上一会计年度或之前已出售或不再具有控制权的经营者的营业额；
（三）如果参与集中的经营者被两个或两个以上经营者共同控制，其营业额应包括所有控制方的营业额；
（四）在一项经营者集中包括收购一个或多个经营者的一部分时，如果卖方在交易后对被出售部分不再拥有控制权时，则对于卖方而言，只计算集中涉及部分的营业额。主要包括两种情形：一是在出售资产的情况下，卖方对被出售的资产不再拥有控制权，则只计算该资产所产生的营业额；二是在出售目标公司全部或部分股权的情况下，卖方在交易完成后对目标公司不再拥有控制权，则只计算该目标公司的营业额。
上述第（四）项系对《经营者集中申报办法》第七条第（一）项的进一步澄清，明确该规定同时适用于资产收购和股权收购，而且同时适用于股权的全部收购或部分收购。例如，A公司是一家大型跨国公司，在中国境内的营业额超过4亿元人民币，其所拥有的全资子公司C在中国境内的营业额为2亿元人民币，A公司将C公司的70%股权出售给B公司（在中国境内的营业额超过20亿元人民币）而且在财务、人事、决策等方面均不保留控制权。在该交易中，如果合并计算A公司和B公司的营业额，将达到经营者集中的申报标准，但由于A公司不再拥有对C的控制权，只需计算C公司和B公司的营业额，则达不到申报标准。
四、申报前的商谈
与《经营者集中申报办法》第八条和《2009年版指导意见》第一条相比，《2014年版指导意见》第九条至第十二条对于申报前的商谈程序做了细化规定，包括：
首先，明确了商谈的性质。商谈不是申报的必经程序，但是通过商谈，反垄断局“将根据商谈申请方提供的信息，就其关心的问题提供指导意见"。
其次，明确了可以商谈的问题，包括：（一）交易是否需要申报，包括相关交易是否属于经营者集中，是否达到申报标准等；（二）需要提交的申报文件资料，包括申报文件资料的信息种类、形式、内容和详略程度等；（三）具体法律和事实问题，包括如何界定相关商品市场和相关地域市场、是否符合《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》等；（四）申报和审查程序，包括申报的时间、申报义务人、申报和审查的时限、简易案件申报程序、非简易案件申报程序、审查程序等；（五）其他相关问题，例如交易是否存在未依法申报问题等。
第三，商谈申请须包括交易概况、交易各方的基本信息等文件和资料以及拟商谈问题等内容。内容不完整的，经营者应当在商务部反垄断局规定的时间内补交。
五、共同申报义务人
在经营者合并案件中或者通过股权收购等取得共同控制的案件中，参与合并的各方经营者或取得共同控制的多个经营者都负有申报义务。在申报义务人为两个或两个以上经营者时，由哪个经营者进行申报，此前的《经营者集中申报办法》等并无明确规定。《2014年版指导意见》第十三条第二款对此规定如下：
“在同一案件中，有申报义务的经营者是两个或两个以上时，可以约定由其中一个经营者负责申报，也可以共同申报。约定一个经营者申报而没有申报的，其他有申报义务的经营者不因上述约定而减免其未依法申报法律责任。"
尤其值得注意的是，向商务部申报是负有申报义务的每个经营者的法定义务，不因为各方经营者的内部约定而被免除。例如，A、B两家公司合并，约定由A公司向商务部申报，如A公司因故未申报，则两家公司都将承担应申报而未申报的法律责任。商务部将根据《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》进行调查，对各方经营者处以50万元以下的罚款，并可责令停止实施合并、限期恢复到合并前的状态等。
六、申报时间
关于提出申报的时间，《2009年版指导意见》第四条规定：“经营者应在能够提交《反垄断法》第23条规定的申报文件、资料后提出申报。"此处所述的申报文件包括“集中协议"，据此理解申报时间应当在集中协议签署之后。
《2014年版指导意见》首先肯定了这一理解，其第十四条第一款规定：“申报人应当在集中协议签署后，集中实施前向商务部申报。"[4]同时，针对公开要约收购上市公司的特殊情形，第二款规定：“已公告的要约收购报告书可视同为已签署的集中协议。"
至于何为“集中实施前"，《2014年版指导意见》并未给出界定。例如在中国设立中外合资企业，在申请外资审批、缴纳出资、申请行业许可、申请工商营业执照等时间节点中，哪个将被视为“集中实施"，尚不明晰。
七、申报的撤回和重新申报
关于申报的撤回，此前系在商务部2009年11月发布的《经营者集中审查办法》第三条有所规定。《2014年版申报意见》第十九条列举了5种可以申请撤回申报的情形：
（一）交易不属于经营者集中的；
（二）集中未达到申报标准的；
（三）集中符合本指导意见第二十五条规定的；
（四）集中发生实质性变化，需要重新申报的；
（五）集中各方放弃交易的。
上述第（三）种情形指的是《反垄断法》第22条所规定的可以不申报的两种情形，即参与集中的一个经营者拥有其他每个经营者50%以上有表决权的股份或资产，或者参与集中的每个经营者50%以上有表决权的股份或资产被同一个未参与集中的经营者拥有。
上述第（一）、（二）、（三）种情形均属于依法不需要申报的情形，因此经营者可以撤回申报。但是在已经提出申报之后，相关交易是否符合这三项所规定的情形，则并非由经营者自行认定，而需要商务部审核。商务部审核后认为符合以上情形之一的，应书面同意经营者撤回申报。
按照《2014年版申报意见》第十八条第二款的规定，对于申报后发生实质性变化的交易，申报人应将该交易作为一次新的集中重新申报。因此，前述第（四）种情形实际上不是“可以"撤回而是“应当"撤回并重新申报的情形。
对于前述第（五）种情形的撤回，按照《经营者集中审查办法》第三条的规定，并不需要商务部同意；但根据《2014年版指导意见》第十九条第二款，该类撤回也需要经过商务部的审核。
八、其他
以上之外，《2014年版申报意见》还有以下新内容：
（一）明确了申报软件和申报表的地位。第十七条规定，申报人应当通过《经营者集中反垄断审查申报表》客户端申报软件，选择填报《经营者集中反垄断审查申报表》或《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》编辑申报文件材料。此前，商务部在2009年5月发布的《关于经营者集中申报文件资料的指导意见》中建议申报人“可"参照申报表格式制作申报文件，并于2013年10月开始实际启用申报软件客户端。《2014年版申报意见》则明确规定，申报人应当使用申报软件填报申报表。
（二）第二十一条列举了常见的几种“支持集中协议的各类报告"，例如集中交易的可行性研究报告、尽职调查报告、行业发展研究报告、集中策划报告以及交易后前景发展预测报告等。
（三）关于外文文件的翻译。第二十三条规定，相关外文文件、资料较长的，申报人可以提交中文摘要（而不要求全文翻译）和外文原件。反垄断局可以根据工作需要要求申报人补充提交全部文件的中文翻译件。对于申报文件、资料中的外国公司等外文专有名词，须提交中文译名。
（四）不实申报的责任。相比此前的规定，《2014年版申报意见》第二十七条增加了一种违法情形，即申报人拒绝提供相关材料、信息，并明确要根据《反垄断法》第52条规定追究相关经营者或个人的法律责任，[5]以强化经营者完整、如实申报的义务。
[1] 根据商务部反垄断局网站公布信息统计。
[2] 参见尚明：《深入贯彻实施反垄断法，扎实做好反垄断工作》，《中国竞争法律与政策研究报告（2013年）》第3页，法律出版社2013年第1版。
[3] 欧委会《关于完全功能型合营企业概念的通知》第9条，1998年3月2日发布。
[4] 值得注意的是，特定情形下也可在集中协议签署之前提出申报。商务部发布的《经营者集中反垄断审查申报表》的注释23指出：经营者能够提供充分证据证明因交易的特殊安排、其他法律法规规章或政策的强制性要求、其他司法辖区的强制性规定或其他合理的理由，申报时无法提供经正式签署的集中协议，或者在集中协议签署后申报将无法遵守《反垄断法》第二十五条、二十六条关于审查期限的规定的，可以在集中协议签署前向商务部申报，但应当提供相关材料如备忘录或框架协议、集中协议草稿、公开要约等，同时提供交易的主要条款和条件，以确保交易的确定性。
[5] 《反垄断法》第五十二条规定：“对反垄断执法机构依法实施的审查和调查,拒绝提供有关材料、信息,或者提供虚假材料、信息,或者隐匿、销毁、转移证据,或者有其他拒绝、阻碍调查行为的，由反垄断执法机构责令改正，对个人可以处二万元以下的罚款，对单位可以处二十万元以下的罚款；情节严重的,对个人处二万元以上十万元以下的罚款，对单位处二十万元以上一百万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。"
6月6日，商务部发布了最新修订的《关于经营者集中申报的指导意见》。该意见总结《反垄断法》实施5年多来的执法经验，对经营者集中申报中的重要和常见问题予以明确。修订的主要内容包括：（1）控制权的认定，要综合考虑多种法律和事实因素，既要看集中协议和公司章程等表面证据，还需考察经营者是否在事实上取得了对其他经营者的控制权，尤其需要考察交易目的、股权结构、股东会表决机制、董事会组成及表决机制、高管人员任免等7方面因素。（2）新设合营企业，如果至少有两个经营者共同控制该合营企业，则构成经营者集中；如果仅有一个经营者单独控制该合营企业，则不构成。（3）计算营业额时，在出售资产的情况下，卖方对被出售的资产不再拥有控制权，则只计算该资产所产生的营业额；在出售目标公司全部或部分股权的情况下，卖方在交易完成后对目标公司不再拥有控制权的，则只计算该目标公司的营业额。（4）明确了申报前商谈程序中可以商谈哪些问题，包括：是否需要申报，需要提交哪些申报文件资料，如何界定相关商品市场和相关地域市场、申报和审查程序等。（5）多个经营者负有申报义务时，各方约定一个经营者申报而没有申报的，其他有申报义务的经营者不因上述约定而减免其未依法申报法律责任。（6）明确申报时间，即应当在集中协议签署后、集中实施前向商务部申报；公开要约收购上市公司的，已公告的要约收购报告书视同为已签署的集中协议。（7）规定了申报人可以申请撤回申报的5种情形。
2014年6月6日，商务部在其官方网站发布了最新修订的《关于经营者集中申报的指导意见》（以下简称《2014年版指导意见》）。
在2009年5月1日发布原《关于经营者集中申报的指导意见》（以下简称《2009年版指导意见》）以来，商务部的反垄断立法和执法实践均取得了重要进展。在立法方面，商务部先后发布了《经营者集中申报办法》、《经营者集中审查办法》、《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》、《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》、《关于经营者集中简易案件申报的指导意见（试行）》等规章和规范性文件。在执法方面，截至2014年3月底，商务部已经累计审查了788件经营者集中申报案件，其中无条件批准764件，附条件批准23件，禁止1件。[1]根据新的立法进展，并总结其所积累的更加丰富的执法经验，商务部对《2009年版指导意见》进行了大幅修订。
《2014年版指导意见》的修订内容可以分成两类。一类更多是形式上的，例如在第1条和第2条中分别纳入了《反垄断法》第21条关于经营者集中情形的规定和《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第3条关于申报标准的规定等。另一类则具有实质内容，对经营者集中申报中涉及的控制权认定等重要问题进行了说明和澄清。后一类修订共有近二十处，主要涉及以下方面：
一、控制权的认定
是否需要向商务部申报是经营者在集中申报中所面临的第一个问题。判断是否需要申报，主要取决于两个因素：一，是否构成经营者集中；二，是否达到申报标准。对于后者，由于中国经营者集中申报制度在申报标准方面采用的是营业额指标，相对比较容易判断。对于前者，中国《反垄断法》规定了三种经营者集中情形：（一）经营者合并；（二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；（三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。除去经营者合并这一情形，后两种情形均涉及对“控制权"或“决定性影响"的认定。
由于《反垄断法》并未对“控制权"或“决定性影响"作出定义，实践中容易产生不同理解，给经营者及代理律师造成困扰。2009年，商务部在起草《经营者集中申报办法》过程中，曾经试图对“控制权"进行界定。《经营者集中申报暂行办法》（征求意见稿）第3条规定：“《反垄断法》第二十条第二、三款所称‘取得对其他经营者的控制权’包括：（一）取得其他经营者50%以上有表决权的股份或资产；（二）虽未取得其他经营者50%以上有表决权的股份或资产，但通过取得股权或资产以及通过合同等方式，能够决定其他经营者一名及以上董事会成员和核心管理人员的任命、财务预算、经营销售、价格制定、重大投资或其他重要的管理和经营决策等。"后因存在争议而没有纳入最后颁布的规章中。
《2014年版指导意见》第一次对“控制权"或“决定性影响"（以下统称“控制权"）作出界定。其第三条明确了以下几点：
第一，控制权包括单独控制权和共同控制权。前者例如全资持有、通常情形下的绝对控股或者股权非常分散下的相对控股等；后者例如两个股东各持有50%股份或者各持有40%股份，或者一个股东持有51%以上股份但某个小股东对某些事项享有否决权等。
第二，控制权的认定要综合考虑多种法律和事实因素。除集中协议和公司章程等表面证据外，还需考察经营者是否在事实上取得了对其他经营者的控制权。该条非穷尽地列举了7个需要考察的因素，涉及交易目的、股权结构、股东会表决机制、董事会组成及表决机制、高管人员任免、股东或董事之间是否存在一致行动人、经营者之间是否存在重大商业关系等。
第三，控制权可以直接或间接取得。例如，A公司通过其绝对控股的B公司收购目标公司C的51%股权；或者，A公司收购目标公司C30%股权，加上其控制的B公司已经持有的C公司25%股权，获得对C公司的控制权。
虽然本条并未对“控制权"的认定给出一个量化标准（例如特定情形下持股50%以上或者25%以上等），但毕竟给出了更多指南，有助于判断经营者是否通过特定交易获得了对其他经营者的控制权，进而判断该交易是否构成经营者集中。
二、新设合营企业是否构成经营者集中
《反垄断法》对于新设合营企业是否构成经营者集中并无明文规定。欧美反垄断立法通常将符合一定条件的新设合营企业认定为经营者集中。商务部在实践中也受理和批准了大量的组建合营企业申报案件。据统计，2012年商务部审结的164件案件中，组建合营企业案件达64件，占39%。[2]
《2014年版指导意见》第四条规定：“对于新设合营企业，如果至少有两个经营者共同控制该合营企业，则构成经营者集中；如果仅有一个经营者单独控制该合营企业，其他的经营者没有控制权，则不构成经营者集中。"
据此规定，只有两个或两个以上企业共同控制新组建的合营企业，才构成经营者集中。这与欧盟的规定是一致的。[3]例如一家中国企业和一家外国公司各出资50%组建一个中外合资企业，构成经营者集中。如果该中方出资人仅持有少数股权而且没有其他证据表明其享有共同控制权，则该组建合资企业的行为不构成经营者集中。至于个案中构成共同控制还是单独控制，应当按照前述的《2014年版指导意见》第三条的规定进行认定。
三、营业额的计算
2009年11月发布的《经营者集中申报办法》第四条至第七条对于经营者的营业额如何计算做了规定，涉及营业额的范围、“在中国境内"的定义、单个经营者营业额的计算范围以及共同控制、部分收购、连续收购等特殊情形的计算方法等。《2014年版指导意见》第五条至第七条除纳入这些规定外，还进一步明确了以下问题：
（一）经营者在中国境内的营业额包括经营者从中国之外的国家或地区向中国的出口，但不包括其从中国向中国之外的国家或地区出口的产品或服务；
（二）参与集中的单个经营者的营业额不包括其在上一会计年度或之前已出售或不再具有控制权的经营者的营业额；
（三）如果参与集中的经营者被两个或两个以上经营者共同控制，其营业额应包括所有控制方的营业额；
（四）在一项经营者集中包括收购一个或多个经营者的一部分时，如果卖方在交易后对被出售部分不再拥有控制权时，则对于卖方而言，只计算集中涉及部分的营业额。主要包括两种情形：一是在出售资产的情况下，卖方对被出售的资产不再拥有控制权，则只计算该资产所产生的营业额；二是在出售目标公司全部或部分股权的情况下，卖方在交易完成后对目标公司不再拥有控制权，则只计算该目标公司的营业额。
上述第（四）项系对《经营者集中申报办法》第七条第（一）项的进一步澄清，明确该规定同时适用于资产收购和股权收购，而且同时适用于股权的全部收购或部分收购。例如，A公司是一家大型跨国公司，在中国境内的营业额超过4亿元人民币，其所拥有的全资子公司C在中国境内的营业额为2亿元人民币，A公司将C公司的70%股权出售给B公司（在中国境内的营业额超过20亿元人民币）而且在财务、人事、决策等方面均不保留控制权。在该交易中，如果合并计算A公司和B公司的营业额，将达到经营者集中的申报标准，但由于A公司不再拥有对C的控制权，只需计算C公司和B公司的营业额，则达不到申报标准。
四、申报前的商谈
与《经营者集中申报办法》第八条和《2009年版指导意见》第一条相比，《2014年版指导意见》第九条至第十二条对于申报前的商谈程序做了细化规定，包括：
首先，明确了商谈的性质。商谈不是申报的必经程序，但是通过商谈，反垄断局“将根据商谈申请方提供的信息，就其关心的问题提供指导意见"。
其次，明确了可以商谈的问题，包括：（一）交易是否需要申报，包括相关交易是否属于经营者集中，是否达到申报标准等；（二）需要提交的申报文件资料，包括申报文件资料的信息种类、形式、内容和详略程度等；（三）具体法律和事实问题，包括如何界定相关商品市场和相关地域市场、是否符合《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》等；（四）申报和审查程序，包括申报的时间、申报义务人、申报和审查的时限、简易案件申报程序、非简易案件申报程序、审查程序等；（五）其他相关问题，例如交易是否存在未依法申报问题等。
第三，商谈申请须包括交易概况、交易各方的基本信息等文件和资料以及拟商谈问题等内容。内容不完整的，经营者应当在商务部反垄断局规定的时间内补交。
五、共同申报义务人
在经营者合并案件中或者通过股权收购等取得共同控制的案件中，参与合并的各方经营者或取得共同控制的多个经营者都负有申报义务。在申报义务人为两个或两个以上经营者时，由哪个经营者进行申报，此前的《经营者集中申报办法》等并无明确规定。《2014年版指导意见》第十三条第二款对此规定如下：
“在同一案件中，有申报义务的经营者是两个或两个以上时，可以约定由其中一个经营者负责申报，也可以共同申报。约定一个经营者申报而没有申报的，其他有申报义务的经营者不因上述约定而减免其未依法申报法律责任。"
尤其值得注意的是，向商务部申报是负有申报义务的每个经营者的法定义务，不因为各方经营者的内部约定而被免除。例如，A、B两家公司合并，约定由A公司向商务部申报，如A公司因故未申报，则两家公司都将承担应申报而未申报的法律责任。商务部将根据《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》进行调查，对各方经营者处以50万元以下的罚款，并可责令停止实施合并、限期恢复到合并前的状态等。
六、申报时间
关于提出申报的时间，《2009年版指导意见》第四条规定：“经营者应在能够提交《反垄断法》第23条规定的申报文件、资料后提出申报。"此处所述的申报文件包括“集中协议"，据此理解申报时间应当在集中协议签署之后。
《2014年版指导意见》首先肯定了这一理解，其第十四条第一款规定：“申报人应当在集中协议签署后，集中实施前向商务部申报。"[4]同时，针对公开要约收购上市公司的特殊情形，第二款规定：“已公告的要约收购报告书可视同为已签署的集中协议。"
至于何为“集中实施前"，《2014年版指导意见》并未给出界定。例如在中国设立中外合资企业，在申请外资审批、缴纳出资、申请行业许可、申请工商营业执照等时间节点中，哪个将被视为“集中实施"，尚不明晰。
七、申报的撤回和重新申报
关于申报的撤回，此前系在商务部2009年11月发布的《经营者集中审查办法》第三条有所规定。《2014年版申报意见》第十九条列举了5种可以申请撤回申报的情形：
（一）交易不属于经营者集中的；
（二）集中未达到申报标准的；
（三）集中符合本指导意见第二十五条规定的；
（四）集中发生实质性变化，需要重新申报的；
（五）集中各方放弃交易的。
上述第（三）种情形指的是《反垄断法》第22条所规定的可以不申报的两种情形，即参与集中的一个经营者拥有其他每个经营者50%以上有表决权的股份或资产，或者参与集中的每个经营者50%以上有表决权的股份或资产被同一个未参与集中的经营者拥有。
上述第（一）、（二）、（三）种情形均属于依法不需要申报的情形，因此经营者可以撤回申报。但是在已经提出申报之后，相关交易是否符合这三项所规定的情形，则并非由经营者自行认定，而需要商务部审核。商务部审核后认为符合以上情形之一的，应书面同意经营者撤回申报。
按照《2014年版申报意见》第十八条第二款的规定，对于申报后发生实质性变化的交易，申报人应将该交易作为一次新的集中重新申报。因此，前述第（四）种情形实际上不是“可以"撤回而是“应当"撤回并重新申报的情形。
对于前述第（五）种情形的撤回，按照《经营者集中审查办法》第三条的规定，并不需要商务部同意；但根据《2014年版指导意见》第十九条第二款，该类撤回也需要经过商务部的审核。
八、其他
以上之外，《2014年版申报意见》还有以下新内容：
（一）明确了申报软件和申报表的地位。第十七条规定，申报人应当通过《经营者集中反垄断审查申报表》客户端申报软件，选择填报《经营者集中反垄断审查申报表》或《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》编辑申报文件材料。此前，商务部在2009年5月发布的《关于经营者集中申报文件资料的指导意见》中建议申报人“可"参照申报表格式制作申报文件，并于2013年10月开始实际启用申报软件客户端。《2014年版申报意见》则明确规定，申报人应当使用申报软件填报申报表。
（二）第二十一条列举了常见的几种“支持集中协议的各类报告"，例如集中交易的可行性研究报告、尽职调查报告、行业发展研究报告、集中策划报告以及交易后前景发展预测报告等。
（三）关于外文文件的翻译。第二十三条规定，相关外文文件、资料较长的，申报人可以提交中文摘要（而不要求全文翻译）和外文原件。反垄断局可以根据工作需要要求申报人补充提交全部文件的中文翻译件。对于申报文件、资料中的外国公司等外文专有名词，须提交中文译名。
（四）不实申报的责任。相比此前的规定，《2014年版申报意见》第二十七条增加了一种违法情形，即申报人拒绝提供相关材料、信息，并明确要根据《反垄断法》第52条规定追究相关经营者或个人的法律责任，[5]以强化经营者完整、如实申报的义务。
[1] 根据商务部反垄断局网站公布信息统计。
[2] 参见尚明：《深入贯彻实施反垄断法，扎实做好反垄断工作》，《中国竞争法律与政策研究报告（2013年）》第3页，法律出版社2013年第1版。
[3] 欧委会《关于完全功能型合营企业概念的通知》第9条，1998年3月2日发布。
[4] 值得注意的是，特定情形下也可在集中协议签署之前提出申报。商务部发布的《经营者集中反垄断审查申报表》的注释23指出：经营者能够提供充分证据证明因交易的特殊安排、其他法律法规规章或政策的强制性要求、其他司法辖区的强制性规定或其他合理的理由，申报时无法提供经正式签署的集中协议，或者在集中协议签署后申报将无法遵守《反垄断法》第二十五条、二十六条关于审查期限的规定的，可以在集中协议签署前向商务部申报，但应当提供相关材料如备忘录或框架协议、集中协议草稿、公开要约等，同时提供交易的主要条款和条件，以确保交易的确定性。
[5] 《反垄断法》第五十二条规定：“对反垄断执法机构依法实施的审查和调查,拒绝提供有关材料、信息,或者提供虚假材料、信息,或者隐匿、销毁、转移证据,或者有其他拒绝、阻碍调查行为的，由反垄断执法机构责令改正，对个人可以处二万元以下的罚款，对单位可以处二十万元以下的罚款；情节严重的,对个人处二万元以上十万元以下的罚款，对单位处二十万元以上一百万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。"