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探索更高质量EOD项目实践，助力可持续发展
探索更高质量EOD项目实践，助力可持续发展
2022年4月26日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅和国家开发银行办公室共同发布了《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号）（以下简称"《通知》"）和第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目名单（以下简称"第二批试点项目"）。
相较于第一批试点，第二批项目首先在数量上就有了较大的增加，多达58个；其次，第二批试点项目广泛分布于28个省份、直辖市和地区，EOD模式的影响力、各地政府的重视程度和申报热情均有所提升；最后，在项目类型上，除第一批试点项目已涉及的矿山治理、水环境治理、特色小镇等领域，第二批试点项目进一步拓展了EOD模式的应用场景，生态农业、乡村振兴、农村人居环境综合整治等相关领域的项目有所增加。在乡村振兴上升为国家战略，相关领域基础设施成为投资重点的情况下，与之相关的EOD试点项目也值得重点关注。
根据《通知》提出的相关要求，并结合《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）等文件精神，笔者认为EOD政策和项目发展呈现以下趋势：
第一，强调依法依规开展试点工作，不以任何形式增加地方政府隐性债务。
此次《通知》进一步强调了要严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、空间管控、资产处置等各项法规政策，不以任何形式增加地方政府隐性债务。
随着EOD模式影响力的提高，我们也要警惕EOD模式被滥用和异化， EOD模式是个新事物，具体操作过程中存在一定的模糊地带，但"试点项目"不应是突破法律政策要求的"通行证"，依法合规，不以任何形式增加地方政府隐性债务依然是其不可动摇的底线。笔者观察到除PPP、特许经营模式外，在第一批和第二批试点项目中均存在采用类似ABO或F+EPC等尚无制度规范的模式实施的情况，考虑到财政部在"对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复"中已提到该类模式存在一定的地方政府隐性债务隐患，因此在EOD项目的合作模式设计上应当重点关注相关合规性的风险。
第二，强调提升环保产业可持续发展能力，环境保护和产业开发有效融合，协调发展。
《通知》强调应采用合法合规方式选择具备较强"产业投资运营"能力的项目实施主体，同时，再次强调"试点实施单位切实加强公益性生态环境治理项目与相关经营性产业开发项目一体化融合实施"。
生态环境治理与产业开发之间充分融合、一体化实施是EOD模式的核心要素之一。一方面很多生态治理问题伴生有区域经济转型、产业重构的需求。以第一批试点中的阜新项目为例。辽宁阜新是我国典型的资源型城市，因煤而立，因煤而兴，当地产业布局很大程度上依托于采掘业。随着煤炭资源逐渐枯竭，采掘主导的单一产业开始衰退，城市陷入了"矿竭城衰"，面临生态修复治理和产业转型的双重困境。另一方面，开展EOD模式试点意在推动实现生态环境资源化、产业经济绿色化，提升环保产业可持续发展能力，促进生态环境和区域经济高质量协调发展。EOD模式以区域综合开发为载体，通过生态环境治理项目与资源、产业开发项目的联动，实现环境效益向经济收益的转化。这对项目的实施主体提出了更高的要求，不仅要有生态环境治理的能力，对于产业投资运营也要具备较强的实力。一方面需要提升综合开发的能力，在深度挖掘市场需求及洞察行业发展趋势中，延伸企业的产业链；另一方面还需加强企业的平台意识，优化企业的运营模式，以适应企业间的跨界合作，这些对传统的环保企业都构成了极大的挑战。
第三，强调项目收益的持续性反哺机制，力争实现政府资金"零投入"。
相比于在第一批EOD试点项目公布时所提出的"加大产业收益对生态环境治理的反哺力度"，此次《通知》强调了产业开发项目对生态环境治理项目建设与运营的"持续性收益反哺"，并明确指出实施中可适当优化试点依托项目，加强产业收益对生态环境治理的反哺力度，减少政府资金投入，力争实现政府资金"零投入"。该项原则也与《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》（环办科财〔2022〕6号）中对EOD项目所提出的条件相呼应。
《通知》中，"产业开发项目对生态环境治理项目建设与运营的持续性收益反哺"的要求，表明EOD项目的资金平衡测算需要覆盖生态环境治理项目的全周期成本。PPP、特许经营等投融资模式的基本特征之一就是社会资本参与项目运营管理，因此，结合4月26日中央财经委员会第十一次会议精神，PPP包括以特许经营方式实施的PPP模式在EOD项目中有望得到进一步应用。此外，结合第一批试点项目的具体情况，不少项目申报试点时处于方案编制阶段，入选试点后实施过程中因故需要对原有实施内容加以优化调整，但也担心因此会影响试点名义，《通知》对此问题的明确，将会使得试点项目得以更放心开展相关优化调整工作，以更好地开源节流，力争实现政府资金"零投入"。
第四，对于试点项目进行动态监管，强调项目的规范实施。
《通知》指出，试点实施单位应按照《关于开展生态环境导向的开发模式试点定期调度的通知》要求，于每季度首月10日前将试点项目季度实施进度情况表报送生态环境部科技与财务司。并于试点期内每年12月底前将年度进展情况报告报请省级生态环境、发展改革部门审查后，由两部门上报生态环境部、国家发展改革委，抄报国家开发银行。
虽然《关于开展生态环境导向的开发模式试点定期调度的通知》未公开发布，但结合PPP示范项目的经验，可以合理推断EOD试点项目也将采用"动态监管、能进能出"的管理模式，对于在实施过程中操作不规范，违反EOD模式核心理念和操作要点的项目将调出试点名单。可见，对于EOD试点项目的动态监管将成为促进试点项目规范，确保试点项目实施效果和示范效应的重要手段。
