互操作性（Interoperability）原本是一项技术语汇，指不同产品和服务之间能够协同工作的能力。在数字经济的浪潮中，互操作性问题已成为平台经济竞争监管的核心议题之一。随着数字生态系统的不断扩展、物联网技术的日益成熟以及云服务的广泛应用，互操作性的重要性愈发凸显，其早已不再局限于技术语境，而更多地被应用于影响市场竞争的商业策略之中。相应地，互操作性议题不仅关系到市场的公平竞争，还会影响到消费者福利和市场的创新动力。然而，互操作性问题并非孤立存在，其与数据共享、自我优待等其他数字市场竞争问题紧密交织，构成了复杂的监管挑战：是否需要强制实现互操作性、应达到何种程度、技术上的可行性如何、可能产生的成本及其承担者，以及如何在保障数据安全、隐私保护、知识产权与促进创新之间找到平衡点。本文旨在浅析互操作性竞争监管政策在数字生态治理中的应用，探讨公平的互操作性实现路径。

一、技术语境下的互操作性

互操作性原本是技术领域的专业术语，可以简单理解为不同产品和服务之间能够协同工作（work together）的能力，具体而言，指不同产品和服务通过适当的信息交换可以无差别的使用某些通用功能。

实现互操作性的关键要素包括两个方面：一是通用功能的标准化，二是接口标准化。所谓通用功能，是指那些已经发展到足够成熟阶段，可以被标准化的特性，标准化的通用功能能够确保在不同的环境和条件下能够以相同的方式工作。接口是系统之间交互的点，标准化接口意味着不同的系统使用相同的方法来请求服务或交换数据，这使得开发者可以构建与多个系统兼容的应用程序。在当下的数字生态领域，互操作性的实现主要依赖于应用程序编程接口（API）的开放。API提供了一组预定义的函数，允许不同的软件应用程序相互通信。例如，社交媒体平台提供的API允许第三方APP访问用户数据（在用户授权的情况下），实现内容分享、用户认证等功能。

互操作性可以基于不同的视角进行分类，以下两组分类对于理解竞争问题而言相对重要：

1、基于技术集成程度

技术集成程度决定了可互操作的产品和服务能够“协同工作”的效果。欧盟委员会在其《数字时代的竞争政策》[1]报告中即按照技术的集成程度将互操作性进行了如下分类：

* 协议互操作性（Protocol interoperability）：产品或服务能够相互连接并协同工作。协议互操作性允许第三方在给定平台（如操作系统）上提供互补服务，或使不同系统之间能够互操作，是竞争法语境下通常使用的概念。

* 数据互操作性（Data interoperability）：通过开放API实现不同服务之间的实时数据交换，强调数据交互的自动化和实时性，可视作数据可携带性的升级版。例如：一个为邮箱设计的附加组件可能能够读取用户的电子邮件内容，并根据这些内容自动安排日程或提醒。

* 完全协议互操作性（Full protocol interoperability）：允许替代产品或服务之间互操作的技术标准。完全协议互操作性使得企业可以提供能够访问竞争对手用户的产品和服务。例如：假设在即时通信系统实现完全协议互操作性，则用户可以与任何系统的任何用户交换信息。

2、基于价值链的层级

另一种分类方式基于价值链的层级，这也是竞争法看待市场的常用视角。位于价值链同一层级的为横向互操作性，体现为具有竞争关系的产品和服务之间的互操作性；位于价值链不同层级为纵向互操作性，体现为具有互补关系的产品和服务之间的互操作性。欧洲的一家智库机构CERRE在其报告《数字市场的互操作性》[2]中，以移动生态系统为例说明了横向互操作性和纵向互操作性：

图片来源：CERRE Report: Interoperability in Digital Markets

在上图中，我们可以看到在移动设备中存在的一系列相互关联的技术层或服务，自下而上包括网络层、硬件层、操作系统层、应用商店层和应用层，这些层堆叠在一起，每一层通过一个或多个API来为上层提供其功能，形成一个完整的生态系统。值得注意的是，如何划分不同层之间的界限，以及哪些功能或API应该提供给上层，通常是一个设计选择，而不是固定的规则，这一事实增加了互操作性的商业决策属性，以及其影响市场竞争的潜在可能性。

二、互操作性如何影响市场竞争

笼统而言，互操作性的实现可能有利于市场竞争。但是，这并不意味着互操作性对于市场竞争的影响总是正向的，也不意味着上文提及的任何类型的互操作性对于市场竞争的影响都是相同的，更不意味着开放互操作性可以作为一项普适性规则适用于所有经营者。

1、横向互操作性如何影响市场竞争

（1）横向互操作性促进竞争的效果

横向互操作性的实现带来的直接影响是使得一家企业的用户可以与提供可互操作产品或服务的任何其他企业的用户进行交互，这就意味着用户规模在竞争性产品和服务之间实现共享。我们在平台反垄断语境下常提及的直接网络效应（指产品或服务的价值随着用户数量的增加而增加的现象）在开放横向互操作性的情形下不再专属于优势平台，竞争者可受益于优势平台的用户规模，从而实现降低市场进入壁垒，同时便利用户转换产品或服务（因为他们可以利用任何一个产品或服务来接入同样广泛的市场网络）。

（2）横向互操作性的潜在风险

另一方面，实施横向互操作性带来的成本与潜在风险也同样值得仔细思考。首先，横向互操作性实现的是完全协议互操作性，涉及更深层次的整合和标准化，实施难度大且成本高昂；此外，横向互操作性还可能在两个方面带来显著的弊端：

* 可能会减少产品的差异化程度，从而导致产品同质化：如果大多数关键功能都是标准化和可互操作的，那么平台之间在功能上的差异就会减少，进而限制了平台通过提供独特功能来区分自己的能力。

* 可能降低企业开发新颖的、独特的功能的创新激励：如果优势平台可以预见其功能创新未来将与竞争对手共享（尚未落入通用功能范畴的创新在倡导横向互操作性的政策环境下也有被划入互操作范围的风险），其创新动机可能受到负面影响。

（3）横向互操作在促进竞争方面的局限性

即使考虑促进竞争的效果，横向互操作性所发挥的作用也存在局限。

首先，当横向互操作性所实现的通用功能成为了产品或服务的标准部分，市场竞争势必会聚焦于产品的差异化功能和特性，而随着差异化功能的不断演进，原本为实现通用功能互操作性而设计的标准将可能面临很快过时的问题。

其次，横向互操作性一方面有利于促进新竞争者的市场进入，但另一方面，其也可能成为新进入者挑战在位优势平台的障碍。例如，用户可以在选择留在优势平台的同时能够触达新进入者的用户网络（也可能使得优势平台更易于通过合同限制用户转换平台或鼓励留在优势平台）。

再次，横向互操作性所能够实现的提高用户触达范围、降低市场进入壁垒的效率亦可能通过用户多栖性（Multihoming）实现。多栖性指用户在不同平台之间进行切换或同时使用多个平台的能力，由转换成本、技术壁垒、用户习惯等多重因素决定，用户多栖性强有利于竞争平台获得客户，从而可以促进市场竞争和创新，反之用户的锁定效应较强，行业往往趋于更高的集中度。

（4）启示

由以上可知，实施横向互操作性需要谨慎的利弊权衡，充分考虑行业特性，适当保持克制和谦抑，在必要情形下实施，特别是，在创新步伐缓慢、功能相对简单且长时间保持稳定、技术变革不大、用户多栖性存在困难的领域，例如，基本支付服务。

2、纵向互操作性如何影响市场竞争

（1）纵向互操作性的促进竞争效果

纵向互操作性促进竞争的效果在数字生态系统的背景下尤为突出：纵向互操作性允许不同层级的产品或服务协同工作，为第三方创新者提供进入生态系统提供互补产品或服务的机会，从而激发数字经济中由平台构成的复杂生态系统中的竞争和创新。例如：移动设备操作系统开放的互操作性激发了多种多样的移动应用生态；社交网络作为流量入口在纵向互操作性的作用下又可以成为社交电商、内容创作与分享生态等各类生态的依托平台；地图应用程序互操作性的开放可以使从事在线外卖或网约车等业务的企业更容易地进入市场，并进一步衍生出“地图经济”。

（2）纵向互操作性的弊端

与横向互操作性相比，纵向互操作性可能带来的问题主要源于执行过程中的不当做法，而非其固有特性。一方面，纵向互操作性依赖于底层平台的开放，底层平台相较于互补产品或服务提供者来说通常属于优势一方，平台可能会利用这种依赖性获取不公平的利益；另一方面，过度强调平台的开放（对应更少的平台控制权）可能会带来数据与隐私安全问题、更多的低质量的互补产品、降低对高质量互补产品提供者的创新激励（面临过度的低质量竞争）。

（3）开放纵向互操作性需要考虑的问题

对于纵向互操作性，我们常常可以观察到这样的趋势：在平台发展的初期，为了吸引用户和互补产品或服务提供者，平台可能会采取更加开放的策略，以快速增加平台的价值和吸引力；一旦平台稳固发展并建立一定的市场优势，它可能倾向于更加封闭，限制外部互补产品或服务提供者的接入并扩展自身生态，以从其创造的平台价值中获得更多的收益。公平的纵向互操作性开放规则应当更多地权衡双方的利益，并分别从技术维度和经济维度考虑如下现实问题：

* 技术维度：由谁来定义哪些功能和特性需要实现互操作性（可被访问）、访问接口应当具备何种标准性能以及接口的变更应如何实施、如何维护平台或系统的安全性和完整性。

* 经济维度：谁来制定关于授予或拒绝接入的规则、平台为实施互操作性而应获得的补偿方案。

（4）启示

纵向互操作性具有丰富生态系统进而增加平台整体价值的正向效果，平台通常有动机开放纵向互操作性；同时，由于存在维护平台或系统的安全性和完整性的客观必要，以及开放纵向互操作性所必然带来的成本，纵向互操作性在多数情况下表现为存在限制条件的开放，其不应被视为一种当然的排他行为或市场失灵。但另一方面，即使开放了纵向互操作性，但纵向整合的大型平台实施纵向互操作性的具体方式也需要特别关注，特定情形下可能构成利润挤压、自我优待等均可能对市场竞争产生扭曲效果的反竞争行为。  

三、互操作性在竞争监管实践中的应用

1、基于反垄断法的事后监管

反垄断法是行为规制法，对事先规定的类型化的违法行为给予否定性的法律评价，而并未对经营者设定积极的行为义务。因此，经营者本身并不当然负有开放互操作性的义务。仅当拒绝开放互操作性在个案中构成具有排除、限制竞争效果的违法行为时才会受到反垄断法的规制。

实践中，对拒绝互操作性的反垄断监管主要诉诸滥用市场支配地位项下的拒绝交易规则。欧盟委员会对M公司的调查和处罚系PC时代互联网领域有关互操作性的代表性案例。1998年，Sun Microsystems 公司向欧盟委员会投诉M公司，原因是M公司拒绝披露工作组服务器（Work Group Server）操作系统与视窗（Windows）操作系统兼容所必需必要的接口技术信息，导致其无法开发出能够与微软PC操作系统互操作的产品，进而无法在工作组服务器操作系统市场上与M公司展开公平竞争。欧盟委员会于2004年认定M公司滥用了其市场支配地位[3]，要求其在一百二十天内提供能让竞争者的工作组服务器操作系统与视窗操作系统兼容工作的完整、准确信息。直至2007年，在欧盟初审法院驳回M公司上诉后，M公司表示放弃上诉，并将全面遵循欧盟委员会的决定。

基于反垄断法的事后监管需要执法机构和司法机构会权衡的当事方的权益、对整个行业创新的影响，以及消费者福利，往往需要历经漫长的调查和诉讼程序。个案来看究竟是长远上促进了竞争还是过度监管的牺牲品也常常充满了争议。

2、事前监管工具

来到移动互联网时代，平台的兴起以及平台生态化的趋势让互操作性问题再次成为了监管焦点，在意识到反垄断事后监管可能的滞后性和局限性后，以欧盟数字市场法案（DMA）为代表的事前监管工具以立法形式对构成“守门人”（Gatekeeper）的大型平台直接作出了开放互操作性的要求。下文将以占据“半壁江山”的移动终端厂商A公司为例来说明互操作性的事前监管规则在数字生态治理中的应用。

2023年9月5日，欧盟委员会指定A公司为DMA项下的守门人，其核心平台服务包括应用商店服务，智能设备操作系统和浏览器服务。根据DMA的规定，A公司必须允许应用程序开发人员提交针对硬件和软件的互操作性请求。A公司会对所有请求进行评估，以确定其是否属于DMA的适用条款范围。如是，A公司将为有效的互操作性设计解决方案。

图片来源：A公司网站显示的互操作性设计解决流程

A公司需满足的DMA相关义务之一涉及第6(7)条：守门人应允许服务提供商和硬件提供商免费获得与守门人自身服务或硬件相同的硬件和软件功能的有效互操作性及访问权限（这些功能是通过指定操作系统或虚拟助手访问或控制的）。

在物理连接设备（如智能手表、耳机等）的互操作性方面，A公司收到了众多请求，但处理进度和方式受到了欧盟委员会的关注。2024年9月19日，委员会启动了相关程序以进一步明确A公司应采取的措施。2024年12月18日，委员会通过初步调查结果[4]，提出A公司应实施的措施，并向第三方征求意见，措施可能根据反馈和进一步调查调整。

值得关注的是，A公司在12月19日表示，M公司已在DMA框架下提出了15项互操作性请求。A公司在开发者社区共享的一封信[5]中以此为例，指出上述请求如果被批准，将削弱用户数据的保护，例如，用户使用互动助手读取其他APP的消息，M公司或其他第三方可能间接获取消息内容，带来难以预估的风险。

图片来源：A公司网站

上述有关A公司的案例恰如其分地揭示了在实施纵向互操作性时所面临的关键问题。即使在强制性的纵向互操作性要求下，其执行仍然受到一系列限制条件的约束，包括保障系统的完整性、保护用户数据隐私以及尊重知识产权等。这些因素共同作用，使得平台企业、监管机构以及寻求互操作性的第三方在制定具体实施规则的过程中不可避免地会产生博弈。正如A公司所指出的，他们对欧盟的立场持开放态度，并不反对其提出的意见，也无意对授权本身进行批评。然而，A公司强调，为了确保互操作性的实施既合理又有效，相关的规范需要进一步明确和细化。如果缺乏明确的指导和规则，可能会产生监管上的灰色地带并将引发一系列问题，进而可能对平台的运营和用户的利益造成不利影响。

结语

互操作性竞争监管政策在数字生态治理中扮演着至关重要的角色。它不仅涉及到技术层面的标准化要素，还对市场竞争产生着深远的复杂影响，并在监管实践中展现出其具体应用的多面性与复杂性。展望未来，随着技术的持续演进，尤其是人工智能等新兴技术的不断发展，互操作性的内涵与外延将不断拓展。监管机构应持续完善监管政策，以适应这些变化，寻求在保障公平竞争、保护消费者权益和推动创新之间更加精准的平衡。企业也应积极适应监管要求，不仅追求自身的发展，而且注重与监管机构的沟通协作，共同营造一个健康、可持续发展的数字生态环境，从而为所有利益相关者带来长远的利益。

[注] 

[1] 参见：Competition policy for the digital era - Publications Office of the EU。

[2] 参见：Interoperability in Digital Markets - CERRE。

[3] 参见：Decision - 2007/53 - EN - EUR-Lex。

[4] 参见：8f28e456-5bd4-4b33-af95-b9f52aeb8a03_en。

[5] 参见：https://developer.apple.com/support/downloads/ DMA-Interoperability-Dec-2024.pdf。