引言

坦桑尼亚联合共和国（The United Republic of Tanzania）地处东非，东临印度洋，与肯尼亚、乌干达、卢旺达等八国相邻，国土面积约94.5万平方公里。坦桑尼亚政局相对稳定，是东非共同体（EAC）和南部非洲发展共同体（SADC）的重要成员。坦桑尼亚矿产资源极为丰富，不仅是非洲重要黄金生产国，还盛产大量钻石、坦桑石、镍、铜、稀土、石墨和锂等矿产，因此成为国际矿业投资的热地。

一、《2022年干股条例》出台背景

近年来，全球资源民族主义趋势抬头，非洲多国政府通过立法强化对矿产资源的控制。坦桑尼亚作为非洲矿产资源最丰富的国家之一，自2017年6月颁布《成文法（综合修正）法案》（The Written Laws (Miscellaneous Amendments) Act， 2017）对《矿业法》（The Mining Act）进行修订，首次提出坦桑尼亚政府有权无偿获得矿业公司16%的干股（Free Carried Interest）后，持续调整矿业政策，以增强国家在矿产资源开发中的经济利益。2022年颁布的《矿业（国家参与）条例》（The Mining (State Participation) Regulations， 2022，“《2022年干股条例》”）进一步明确了干股及经济利益分享（Equitable Economic Benefits Sharing）机制，标志着坦桑尼亚政府对矿业领域的监管与收益权主张的进一步强化，对中国及国际矿业投资者都提出了新的挑战。

2017年7月，坦桑尼亚政府（以下或称“政府”）通过《自然财富与资源（永久主权）法案》（Natural Wealth and Resources (Permanent Sovereignty) Act）和《自然财富与资源合同（审查与重新谈判）法案》（Natural Wealth and Resources Contracts (Review and Re-negotiation of Unconscionable Terms) Act），规定政府可以成立专门的委员会，若委员会认为该法案生效之前达成的关于自然财富与资源的整个安排或协议的某些条款因不合情理而损害了国家利益，委员会可以通过作出决议的方式建议政府启动协议或安排的重新谈判，以纠正不合理条款。即该等法案赋予了政府重新审查和重新谈判矿业合同的权力。

而《2022年干股条例》的出台进一步细化了政府在矿业项目中直接获取股权和经济利益的方式，再度吹响坦桑尼亚政府资源主权之战的号角。本文将分为上篇及下篇，从《2022年干股条例》出发，从《2022年干股条例》适用机制、干股比例、经济利益共享机制及公司治理等角度，带投资者解读坦桑尼亚矿业新政下国家强制参与的布局。

二、《2022年干股条例》立法架构

《2022年干股条例》于2023年9月23日正式出台，采用“主文+附件”的立法架构，共包含13条主体条款和4项配套附件。主体条款系统性地规定了适用范围、干股比例、合资协议的原则、矿业合资公司的治理结构等核心内容。配套的4项附件包括：附件1《框架协议》示范文本、附件2《股东协议》示范文本、附件3《公司章程》示范文本以及附件4政府参股经济模型摘要，对合资事宜、公司治理等有关事项进行了全面、详细且具体规定。

关于《2022年干股条例》附件的法律效力，坦桑尼亚《法律解释法》（The Interpretation of Laws Act (Cap.1)）规定，“附录或附表，或书面法律中的表格，连同其任何注释，构成书面法律的一部分”。

因此，《2022年干股条例》主体条款（原则性规定）与配套附件（细节规定）具有同等法律效力，并且主文加附件的架构，从核心原则到具体合资事宜，都做出了详细的安排。充分体现了坦桑尼亚政府通过制度性安排深度介入矿业开发合资项目的意图。

三、《2022年干股条例》的适用及应对机制

（一）适用范围及应对

《2022年干股条例》第2条明确其适用于任何持有采矿许可证（Mining License）或特殊采矿许可证（Special Mining License）的公司。但在国际矿业投资实践中，投资者可以根据其矿业投资的模式，适当将产业链进行拆分，将政府强制参与获取干股的范围降到最低，即政府仅在持有采矿许可证或特殊采矿许可证的公司中持股。具体而言，在国际矿业投资实践中，投资者可根据产业链参与程度分为：（1）纯开采模式（仅从事矿产资源勘探、开采，不涉及加工、销售原矿材料）；（2）开采+初级加工模式（矿山配套冶炼厂，生产初级产品，比如将铜矿原料加工成铜精矿）；（3）全产业链模式（从采矿到终端产品生产全覆盖）。

基于此，选择“开采+初级加工模式”或“全产业链模式”的投资者，可通过将其产业链进行切割，将持有采矿证或特殊采矿证的公司作为独立的矿山开采公司，并作为政府参股的标的；同时将下游的冶炼环节设立为独立运营实体，避免政府依据《2022年干股条例》主张在该等环节的强制参股要求。需特别注意的是，《2022年干股条例》第6条已明确将选矿活动（mineral beneficiation）纳入政府参股范围，附件1的框架协议中明确“选矿（beneficiation）”是指在出口之前，将矿石加工和分离成可销售的矿物的离散或组合形式。若投资者试图通过业务分拆将选矿环节剥离为独立实体，政府可能通过扩大解释权，要求对选矿厂同样享有干股权益。

（二）参股确定机制

根据《2022年干股条例》第7条规定，政府在矿业实体中享有最低16%的不可稀释的干股，该16%干股的取得不以政府实际出资或承担任何义务为前提条件。在投资者与政府协商向政府分配超过16%干股的情形下，各方应综合考虑政府为矿业项目的公共基础设施或专项配套设施作出的贡献。

除了法定分配给政府的16%的干股外，《2022年干股条例》第6条进一步规定，政府在矿业实体中的股权权益可包括如下形式：（1）通过以归复矿权（Reversionary Mineral Rights）[1]出资所相应取得的股权，该等股权比例应反映归复矿权的剩余价值；（2）以量化税收优惠折算获得的股权（但政府持股比例不超过50%）；（3）双方协商一致的其他股权等。

据此，政府获取矿业实体股权的最低比例为16%无偿干股，最终的参股方案需通过《2022年干股条例》的附件1规定的框架协议谈判确定。

据了解，坦桑尼亚政府自《2022年干股条例》出台后积极地推动项目谈判，并在部分项目中要求持有20%的干股；同时，在巴里克黄金（Barrick Gold）的坦桑尼亚金矿项目中，政府不仅要求在矿业公司中持有16%的干股，还将其权益延伸至巴里克黄金新设立的为其矿业公司提供管理、运营服务的公司中持有16%的干股（案例具体情况见下文）。这表明，尽管法律设定了16%的最低参股比例，但在实际谈判中，政府的权益主张往往扩张，政府的参股诉求可能已不限于持有采矿许可证或特殊采矿许可证的主体，而是试图覆盖投资者在坦桑尼亚矿业全价值/产业链的关联实体，最终参股方案及机制仍取决于政府及投资者的商业谈判结果，投资者应对政府日益扩大的权益诉求保持充分预期。

但值得注意的是，《2022年干股条例》的第11条为政府参股形式提供了灵活性安排，在满足如下条件时，政府可选择其他参与方式：(i) 向内阁提交特别申请，详细说明拟议的参与方式；(ii) 阐明可获取的最大经济利益；(iii) 详细说明为何无法通过第11（1）条规定的原则实现上述最大经济利益。因此，实践中，矿业实体可根据第11条的规定申请豁免政府强制参股，即仅需确保政府能从矿业实体中获得经济利益，即可豁免政府的持股要求。尽管截至目前公开信息尚未披露成功豁免案例，但《2022年干股条例》的上述规定为投资者们提供了潜在的操作空间和法律工具。

四、政府干股的获取时点

《2022年干股条例》中对矿业公司持有干股的诉求，存在溯及既往的效力。同时，坦桑尼亚作为国际矿业投资者的投资热地，吸引了很多国际矿业投资者在坦桑尼亚设立子公司或合资公司，从事矿山开采、冶炼及出口等业务。根据坦桑尼亚矿业委员会于2023年12月8日公布的坦桑尼亚境外矿业投资者清单（List of Foreigner Countries Invested in Tanzania Mining Sector）[2]，来自澳大利亚、BVI、加拿大、中国、中东、比利时、布隆迪、尼日利亚、南美、印度、塞舌尔-英国、英国及阿曼的投资者在坦桑尼亚共计投资设立100家实体，其中获得采矿许可证及/或特殊采矿许可证的实体共计27家。

《2022年干股条例》项下对政府强制参股新设及现存实体[3]的适用时点存在区别，具体如下：

（一）新设实体

《2022年干股条例》第7条规定，政府有权在矿业权益（mining interest）的股权资本中享有不低于16%的不可稀释干股。第3条将“矿业权益”定义为持有采矿许可证（Mining Licence）或特殊采矿许可证（Special Mining Licence）的实体。

由此可以得知，政府干股的介入主要取决于矿业实体是否持有有效的采矿许可证或特殊采矿许可证，因此，若新设公司，或公司尚处于探矿权阶段，则并不触发政府强制参股。一旦公司获得采矿许可证或特殊采矿许可证后，即触发政府获取干股的参股要求，且该股权不可稀释。

（二）现存实体

对于现有矿业实体的政府参股，《2022年干股条例》第6条规定了90天的谈判窗口期，即采矿许可证持有人应在《2022年干股条例》公布后的90天内通知矿业委员会启动合资安排谈判。然而，《2022年干股条例》中并未对政府获取现存实体中的干股的路径进行具体规定，因此，实践中部分现存实体选择与政府共同设立新合资实体，典型案例为澳大利亚上市公司EcoGraf (ASX：EGR)的坦桑尼亚Epanko石墨项目：EcoGraf通过其在坦桑尼亚设立的全资子公司TanzGraphite Limited持有Epanko项目的矿权，并负责开发、运营Epanko石墨项目。2023年4月17日，EcoGraf与坦桑尼亚政府签署了框架协议（Framework Agreement），拟与坦桑尼亚政府设立新的合资公司Duma TanzGraphite来开发及运营Epanko Graphite项目，Duma TanzGraphite由EcoGraf持股84%，坦桑尼亚政府持有16%的干股；原TanzGraphite Limited持有的采矿许可证、环保批文、财务余额等全部无偿转移至Duma TanzGraphite，且豁免相关税费；坦桑尼亚政府将向Duma TanzGraphite颁发新的特殊采矿许可证。[4]

在《2022年干股条例》公布前，Petra Diamonds（LSE: PDL）通过其控股子公司持有与坦桑尼亚政府合资设立的子公司Williamson Diamonds Ltd.（“WDL”）的股权，并以稀释老股的方式，向政府分配了16%的干股。具体而言，2021年12月31日，Petra Diamonds 、WDL的直接股东（即Willcroft Company Limited（“WCL”））与政府签订了一份框架协议，协议约定，原本持有WDL75%股权的WCL，将其持股比例稀释为63%，原本持有WDL25%股权的政府将其持股比例稀释为21%，然后将稀释出来的16%的股权分配给政府，据此，政府合计持有WDL37%的股权。[5]

上述案例表明，对于现存实体而言，政府获取干股的方式及途径整体而言较为灵活，可选择稀释/转让老股，亦可通过重组架构、新设合资公司满足政府参股要求，取决于现存实体的运营情况以及投资者与政府的谈判结果。

在下篇中，我们将进一步解读《2022年干股条例》规定的经济利益共享机制、政府参与公司的治理路径，并就应对方案进行讨论。

[注] 

[1]指依法失效且收归国有的矿权，为量化政府在矿业合资企业中的股权出资，每项归复矿权均应确定剩余价值。经确定剩余价值并参考坦桑尼亚地质调查局或政府委托其他公司提供的矿产资源评估意见后，应转换为可向政府股东发行的归复矿权。

[2]参见坦桑尼亚矿业委员会网站的公开信息，http://tumemadini.eganet.go.tz/statistics/list-of-investors/list-of-investors-5/.

[3]《2022年干股条例》施行前已获得采矿许可证或特殊采矿许可证的矿业实体。

[4]参见EcoGraf (ASX：EGR)发布的公告https://announcements.asx.com.au/asxpdf/20230929/pdf/05vhgp6s433krx.pdf.

[5]参见Petra Diamonds (LSE: PDL)发布的公告https://files.q4europe.com/news-pdf/265216/PetraDiamonds_15786064.pdf.