工程总承包模式，是由国际上流行的EPC（Engineering Procurement Construction）模式借鉴吸收而来。EPC模式在国际工程中通过FIDIC银皮书的形式广泛应用，具有设计、采购、施工由工程总承包单位统一安排和实施的特点，带着有利于工程质量的统一协调、工期推进快于传统模式、避免发生工程责任推诿等的优点，这些性质对于项目经验较少的建设单位来说尤为突出。

我国此前并未在法律和行政法规/部委规章的层级对工程总承包模式进行规定，并且在《建筑法》中，"工程总承包"指的是施工总承包，而非EPC语境下的"设计、采购、施工总承包"，即使在《建筑法》2019年4月的修订过程中，也很遗憾地未对"施工总承包"和"工程总承包"这两个概念加以区分。因此，主管政府部门对于工程总承包模式的管理缺少明确的规范性文件依据，实践当中主管部门主要依靠《建筑法》《招标投标法》等建筑施工领域的通用性规范调整工程总承包项目的行为和争议，对于涉及工程总承包领域的特殊问题和纠纷，也多是依靠2016年颁布的《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）（以下简称"《总承包意见》"）和各地据此出台的指导意见解决。这就决定了工程总承包实践领域对于一部具体明确的规范性文件的渴望和期待。

《工程总承包管理办法》自2017年底由住房和城乡建设部首次开始公开征求意见，并于2019年5月联合国家发展改革委修订并再次征求意见（建办市函[2019]308号，以下简称"征求意见稿"）。过程前后历时两年，足见主管部门和各界对于该办法的讨论之热烈。与征求意见稿相比，正式颁布的管理办法篇幅有所降低，从三十八条减为二十八条，主要是删去了关于工程验收、备案，项目资料移交，安全生产证管理，安全生产考核合格证，施工图设计文件审查，施工许可证办理，信息管理，安全监督方面的规定，整体条文有所精简，从工程总承包项目的主要特点出发重点着墨。接下来，笔者将就该管理办法中具有明显特点的条文进行分析，并通过与之前征求意见稿的对比，初步探析工程总承包领域的管理思路变化。

根据FIDIC银皮书的使用说明，EPC交钥匙工程适用于项目的最终价格和要求的工期具有更大的确定性的情况，由承包商承担全部设计、采购和施工工作，提供一个配备完整的设施，"转动钥匙"时即可运行的情况。在这种情况下，建设单位对于项目最终呈现结果和质量的控制主要是通过在业主要求中从结果出发描述项目的主要技术要求实现，而不过多的干涉总承包单位的具体设计、施工工作，只要最终的结果可以实现建设单位在业主要求中的目的即可。

管理办法在本条中也反映了工程总承包模式的这一特性，并且与此前的征求意见稿相比，将征求意见稿中的"建设范围、建设规模、建设标准、功能要求等前期条件明确"的要求，简化为了"建设内容明确、技术方案成熟"，给予了建设单位更大的自由度，势必释放更大的政策红利，推动工程总承包市场的良性健康发展。

此条规定与之前相比产生了巨大的变动，在《总承包意见》、征求意见稿以及一直以来的管理模式中，都是要求工程总承包企业应当具备与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业。

而在新出台的管理办法之中，要求承接工程总承包项目的企业应当同时具备设计资质和施工资质，或者应当是由具有资质的设计单位和施工单位组成的联合体。并且为具有较高资质的设计单位申请相应级别的施工资质，为具有较高资质的施工单位申请相应级别的设计资质开辟了"绿色通道"。

这样的规定变化，反映了管理部门对于严控工程总承包项目质量和强化责任归一性的意图，回归了工程总承包项目责任单一责任制的初衷，也便于建设单位统一管理，为具备勘察、设计、施工综合资质的大型建设企业参与工程总承包项目提供了法律依据，回应了在实践中出现的施工单位作为工程总承包单位时经常将设计工作分包的现实关切，也为设计单位作为总承包单位参与进工程总承包市场提供了更多的便利。

新的管理办法也为联合体作为承包方承接工程总承包项目开辟了道路。与以往设计单位或施工单位承接项目后，将施工或设计工作再分包出去的做法相比，在联合体模式下，由联合体承担项目的设计和施工等责任，联合体内部需共同对建设单位承担连带责任，这样就降低了建设单位的风险。同时，由联合体承担设计和施工工作时，联合体内部各方利益一致，在一定程度上可以避免总分包模式下过度设计的问题，有助于降低项目造价。

总的来说，长久以来，有能力在建筑市场分得一杯羹的往往是同时具有设计、施工全面资质的工程总承包企业，本规定的出台对于仅具备设计或者施工资质的企业如何扩展业务领域，来参与工程总承包市场，以及后续的影响需要在实践中进一步观察。

本条规定延续了征求意见稿中的规定，即未对工程总承包的价格模式进行强制性地规定，仅仅对于非政府投资项目推荐采用固定总价的合同模式，对于政府项目并未进行明确规定。

由于采用工程总承包的工程项目往往在招标阶段没有设计图纸，设计工作由总承包单位根据业主要求起草和完善，同时在工程总承包项目中建设单位的参与度较低，这就使得传统施工中固定单价据实结算以及成本加酬金的计价模式面临着成本难以控制等的问题，因此在FIDIC银皮书中，EPC模式下采用的是固定总价的计价方式，由各投标单位在投标时采用总价报价的模式，在项目实施时除非因合同规定的原因，否则不得调价。而且由于设计的不确定性和总价的固定性，总承包单位往往在报价时将相关的风险体现在价格之中，这也导致了采用固定总价报价时价格往往较固定单价报价更高，而更高的报价也使得业主无需投入大量精力管理项目，只需要验证最终项目结果是否满足业主要求即可，从而达到了双方利益的再次平衡。

而在新的管理办法中并没有强制性地采用固定总价的计价方式，这可能是考虑到了我国工程建设领域的实际情况，给予了业主参与监督管理项目的空间，也为循序渐进地往国际上流行的固定总价模式进行工程总承包建设提供了过渡的轨道。然而此举在实践过程中是否会造成因为采用非固定总价的计价模式而产生业主和总包单位之间的推诿扯皮，业主过分干涉项目施工而拖累施工进展，以及图纸审批和计价结算时的争议有待于进一步观察。因此，由于工程总承包项目的先天特性，笔者建议参与到工程总承包项目中的各方应尽可能采用固定总价的计价方式，并在招标阶段充分竞价，以避免因计价方式选择的问题造成工程工期、质量和价款上面的问题，同时也尽可能地减少索赔和争议的发生。

由于我国的《建筑法》、《招标投标法》等上位法对于发包后的再分包都进行了规定，例如《建筑法》规定："禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。"，"施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。"《招标投标法》规定："中标人按照合同约定或者经招标人同意，可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。"

在此前的征求意见稿中，对此的规定方式为："工程总承包单位根据合同约定或者经建设单位同意，可以将工程总承包项目中的设计或者施工业务分包给具有相应资质的单位，但不得将工程总承包项目中设计和施工全部业务一并或者分别分包给其他单位。"、"工程总承包单位自行实施设计的，不得将工程主体部分的设计分包给其他单位；自行实施施工的，不得将工程主体结构的施工分包给其他单位。"

在新颁布的管理意见中，仅仅是较为笼统的规定了"工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。"，而对于上位法中所规定的"全部建筑工程转包"、"工程主体部分"并未进行明确。笔者认为，由于在新的管理办法中明确了工程项目必须由同时具有设计资质和施工资质的公司完成，或者是由设计单位或者施工单位组成联营体，则意味着总承包单位或者联营体应当实施设计和施工，而不能将设计或者施工分包/转包出去。而对于"工程主体部分"，按照这一思路也应当理解为"设计的主体部分"和"施工的主体部分"。关于这一点的具体判断标准，还有待主管部门和司法部门的进一步明确，以统一实践思路。