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从供应链合规角度简析欧盟强迫劳动条例配套指南
从供应链合规角度简析欧盟强迫劳动条例配套指南
一、背景
2024年12月，欧洲议会和欧盟理事会通过并颁布《条例》。该条例是欧盟继《企业可持续发展尽职调查指令》（CSDDD）之后，在供应链合规领域推出的又一重磅立法，旨在从“产品”这一维度切断所谓强迫劳动产品进入欧盟市场的通道，将于 2027年12月14日起正式施行。根据《条例》第11条，欧盟委员会负有制定配套《指南》的法定义务。原拟定于2026年6月14日前发布该《指南》，实际最终于6月30日发布。
需要特别说明的是，《条例》具有法律效力，而《指南》本身不具有法律约束力，仅具指导性质。但鉴于《指南》是欧盟委员会在广泛征求各方意见基础上形成的官方解释文件，可以预期各成员国主管机关在实际执法中大概率将参照《指南》确立的标准和流程开展工作。因此，《指南》对于预判欧盟未来的执法方向和尺度、提前部署供应链合规体系具有现实意义。
二、适用范围和主要类别
（一）适用范围
《条例》和《指南》适用于所有全部或部分使用所谓强迫劳动生产、加工的产品，不论其原产地、类型或所属行业，也不论强迫劳动发生在提取、收获、生产、制造还是加工哪一环节，亦不论该环节发生在欧盟境内还是境外[2]——即便产品中仅有极小比例的零部件或原材料涉及强迫劳动，整个产品仍可能落入规制范围。产品的范围也十分宽泛，除工业制成品外，还明确涵盖农产品以及矿产等经提取所得的原材料[3]，跨境电商及远程销售渠道同样落入《指南》适用范围。即使在线销售时，这些产品尚未在欧盟市场投放，欧盟委员会或各国主管当局可根据该指南，对相关产品进行检查并采取进一步必要措施[4]。
《指南》明确以“产品”而非特定“企业”或“地区”为规制对象，即将“具体产品是否被证实涉及所谓的强迫劳动”作为判定标准。《指南》不设立企业黑名单，不对某地区整体作概括性认定；主管机关须经过完整的调查程序，以“可信证据”（Credible evidence）证明特定产品涉及所谓强迫劳动、且经营者已将其投放或出口欧盟市场，方可作出禁止决定，举证责任在监管一方。[5]
这与美国以《维吾尔强迫劳动预防法》（UFLPA）为核心的实体清单机制形成了鲜明对照。UFLPA采取的是“可反驳推定”（Rebuttable presumption）模式：只要货物产自特定区域或来自UFLPA实体清单上的企业，即被直接推定为强迫劳动产品，举证责任转移给进口商，企业必须自证清白，以“清晰且令人信服的证据”证明货物与强迫劳动无关，否则货物即被扣留。换言之，美国是先推定、后自证，欧盟是先调查、后认定。
这一差异对企业意味着不同的应对逻辑：在美国体系下，一旦涉及特定区域或被列入清单，企业面对的是举证责任倒置的被动局面；而在欧盟体系下，企业理论上不会仅因身处某地区或曾被负面报道点名就自动被认定违规，主管机关必须完成调查、拿出证据。但这并不意味着欧盟机制更宽松，具体如下文所述。
（二）主要类别
《指南》将所谓强迫劳动行为主要分为两大类：
第一类是私主体实施的强迫劳动（Privately imposed forced labour），由个人、团体或企业施加，广泛存在于工业、服务业、农业和家政服务等领域，是全球案例中数量最多的类型。
第二类是国家实施的强迫劳动(State-imposed forced labour, SIFL)——指由国家机关、代表国家行事的代理人，或行使类似国家权力的实体所施加的强迫劳动，通常源于国家法律、政策或惯例[6]。
《指南》对SIFL规定了特殊的证据规则。传统上，企业依赖供应商承诺书、第三方社会审计等材料来证明自身合规。但《指南》明确：在受SIFL影响的地区，除非社会审计能够不受限制地进入相关设施、工人能够自由且不受监督地表达意见，否则相关审计不应被视为可信证据[7]。这意味着，企业过去多年积累的常规化“年审式”审计报告，在涉及SIFL风险地区时，很可能在调查中被主管机关直接排除在可信证据之外。
其次，也是最值得警惕的一点，是区域证据的联动效应。《指南》明确，某一案件中就特定地理区域形成的SIFL证据，对涉及同一区域的其他案件具有高度相关性[8]。这意味着风险不再按单个工厂独立计算，而会按区域累积——一旦某地区在某一案件中被认定存在SIFL，同一地区的其他产品、其他企业客观上更容易被后续调查所援引和覆盖。这也是为什么《指南》虽然在制度设计上没有采纳美国式的实体清单，但在执法实践层面，可能对特定地区形成事实上类似“区域性推定”的效果。
三、强迫劳动调查程序、申诉及违规处罚
（一）调查程序
总体而言，相较于美国UFLPA先推定、企业自证清白的路径，欧盟坚持主管机关先行取证、企业享有陈述及答辩权利的调查前置模式，程序上对企业更为有利。调查程序由主导主管机构（Lead Competent Authority）负责推进，若强迫劳动发生在欧盟境外，主导机构为欧盟委员会；若强迫劳动发生在成员国境内，主导机构为该成员国主管机构。
《指南》明确了《条例》项下调查程序的完整链条，大致可分为五个阶段：
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1. 初步评估阶段（Initial assessment）
主管机关基于风险导向方法，综合各类信息来源判断是否存在违规可能性。《指南》第4.4.2节提供了包括公开数据库、第三方等在内的广泛信息来源。此外，《指南》还明确了跨机构协调机制[9]。要求成员国内部劳动监察、司法、人口贩运调查、市场监管、海关之间共享信息；欧盟委员会与各成员国主管机关之间负有“互助”义务，通过市场监管信息与通信系统（Information and Communication System for Market Surveillance， ICSMS）共享风险线索，跨境案件还可经安全信息交换网络应用程序（SIENA）与执法机构协调。
这意味着即使企业仅在某一成员国被调查，相关证据、历史决定都可能通过上述机制在欧盟层面乃至与刑事侦查机关之间流转、被反复援引，风险并不局限于单一机关或单一案件。
2. 初步阶段（preliminary phase）
如主管机关认为存在违规可能性，一般会向相关经营者发出信息请求，但若联系经营者可能危及评估结果（如证据灭失风险、刑事侦查保密需要、举报人或受害者遭报复风险），主管机关可不予联系，直接依据已掌握的其他事实推进。主管机关须自收到经营者答复信息请求之日起30个工作日内作出结论。
经过初步阶段调查可能产生两种结论：一是认定存在“有充分依据的关切”（Substantiated concern），须启动正式调查；二是关切未达“充分依据”标准或相关顾虑已被消除，不启动调查。但若经营者在30日内证明其正在采取适当整改措施，主管机关可酌情给予合理宽限期以完成整改[10]。需特别注意的是，经营者拒绝配合或未依限答复同样构成“不配合”，主管机关仍可依据其已收集到的信息、利益相关方证言等其他证据独立作出“有充分依据的关切”认定[11]。
3. 正式调查阶段（Formal investigation）
主管机关启动正式调查后，须在3个工作日内告知经营者调查启动事由、涉案产品及生产地点、调查原因，以及经营者提交陈述意见的权利。若调查过程中新增产品，须另行通知并给予充分答复时间。[12]信息请求答复期限为至少30个工作日，最长60个工作日，经营者可基于正当理由申请延期[13]。
在调查过程中，主管机关有权开展现场检查。境内检查可依成员国法律开展突击检查、复制或扣押文件；境外检查须经涉案经营者及第三国政府同意方可进行，无正当理由拒绝同意可能被视为“不配合”[14]。调查须在合理期限内完成，原则上不超过自启动调查之日起9个月[15]。
正式调查阶段可能产生两种结论：一是认定确已违规，转入决定阶段；二是无法认定违规，须结案并通过ICSMS通报其他主管机关及欧盟委员会，但结案不妨碍日后基于新证据重新启动调查，亦不影响刑事侦查[16]。
4. 调查决定阶段（Decision）
主管机关须以可信证据（“Credible evidence”，采用行政法而非刑事法举证标准）同时证明产品确系强迫劳动所制、且经营者已将其投放或出口欧盟市场，方可作出调查决定[17]；若经营者不配合调查，主管机关仍可基于其他可获得事实做出决定[18]。
决定的内容包括[19]：
禁止令（“Prohibition”），禁止涉案产品在欧盟销售及出口，该禁止令具有“普遍适用”效力，不仅约束调查中被点名的经营者，也约束任何其他将该产品投放/提供于市场的经营者，目的在于防止规避行为。
撤回令（“Withdrawal Order”），被调查经营主体须将已上市产品全部下架（不涉及已到达终端用户手中的产品），并删除线上商品列表。
处置令（“Disposal order”），被调查经营主体须按废物层级处置（优先回收利用，无法回收则使其不可使用，易腐品捐赠），主管机关需要确保经营主体不得从处置中获益。
对于产品中仅部分部件涉及强迫劳动且该部件可替换的情形，经营者可在合理期限内提取并更换该部件，用未涉强迫劳动的部件替换后，产品即可重新投放市场或出口，不再受该决定约束[20]。此外，若涉案产品属于对欧盟具有战略或关键重要性的供应链的一部分，主管机关可决定不下令处置，而是要求经营者自费在限定期限内“暂扣”产品，期间不得投放市场，经营者须在此期间消除已认定的强迫劳动情形；若逾期未能消除，则仍须转为处置[21]。
5. 执行阶段（Enforcement）
境内执行由各成员国主管机关负责，须配合市场监管机关督促经营者落实撤回、处置及在线下架义务，必要时可对在线中介平台服务商发出限制访问指令[22]。边境执行方面，海关基于ICSMS通报的决定，依风险管理程序识别涉案产品并暂停放行，同时通知主管机关；主管机关须在规定时限内作出结论，逾期未回应的，海关须予以放行[23]。海关须根据调查结果拒绝放行、扣押并处置，不得改装或再出口，相关费用由经营者承担[24]。
（二）复议与上诉
调查决定并非终局不可变更，经营者享有多重救济途径：
1. 申请复议[25]
调查决定的直接被点名主体，以及能够证明自身受该决定直接、个别影响的其他经营者，可随时向作出决定的主管机关申请复议，但仅限于基于调查期间未曾提交的新的实质性信息、且经营者已消除强迫劳动情形为由，请求变更决定范围或撤销决定。主管机关须在收到申请后30个工作日内作出答复，且须说明理由，但明显不可受理或明显无理由的申请可径行驳回。
2. 履行后申请撤销[26]
经营者若已按决定要求完成产品撤回、处置或部件更换，并能证明自决定作出以来已消除相关强迫劳动情形，可申请撤销该决定。经营者须就“已履行撤回/处置义务”及“已消除强迫劳动”两方面分别提交证明材料，包括撤回产品的证据[27]和消除强迫劳动的证据[28]。
3. 上诉[29]
受决定直接、个别影响的经营者有权就决定的程序和/或实体合法性向法院提起上诉，对于欧盟委员会作出的决定，由欧盟法院（普通法院及欧洲法院）管辖。若上诉成功，作出决定的主管机关须通过ICSMS通报欧盟委员会及各成员国主管机关，欧盟委员会须相应更新强迫劳动统一门户上的公开信息。
需特别提示的是，无论申请复议、撤销还是提起上诉，经营者均须承担较重的举证责任，且申请复议、申请撤销、上诉均不停止决定的效力，经营者在申请期间仍须遵守撤回、处置等义务，不得以已提出申请为由拖延履行。
（三）违规处罚
如发现违反调查决定，即经营者未遵守已生效决定（如继续投放、未撤回、未处置、未按期整改等），《条例》本身不为违反强迫劳动禁令的行为直接设定罚款，而是要求成员国就“不遵守已生效违规决定”的行为制定罚款规则，并须于2026年12月14日前将相关规则通知欧盟委员会。仅成员国主管机关有权实施罚款。[30]
触发罚款的具体情形包括[31]：在违规决定生效后仍将涉案产品投放市场；未能全部或部分完成产品撤回或处置义务；未按要求更换决定所涉的部件；以及在产品因具有战略或关键重要性而被要求暂扣的情形下，未依令暂扣产品。
四、对中国企业的主要影响
1. 因SIFL理由被调查的企业面临更集中的风险
涉及特定地区经营或用工安排的中国企业及其上下游供应商，客观上比其他同行企业更容易受到欧盟主管机关关注，而可能被纳入初步评估阶段的排查范围，且一旦同一地区的其他案件形成不利决定，相关证据很可能被直接援引至特定企业的风险评估之中。这些企业在举证过程中会面临一定困难，例如社会责任审计报告、供应商承诺书等“标配”合规文件，在SIFL场景下的证明力被明确限缩。
2. 未被直接调查也可能受到上游影响
《指南》明确主管机关可向供应链上游、与欧盟市场无直接关联的“其他产品供应商”请求信息，原材料供应商、零部件加工厂均可能被要求配合调查。只要涉案产品经调查被认定违规，任何投放该产品的经营者都会受到约束。因此，中国企业即便自身未被发起调查，也可能因供应商相关违规决定而遭遇供应链中断。
3. 信息请求响应窗口紧、材料专业性强，叠加境内合规压力
正式调查阶段的信息请求答复期限通常为30至60个工作日，涵盖多个维度的证据体系，逾期或材料不完整将被视为“不配合”，进而使主管机关得以依据间接证据径行作出决定。但配合调查的过程又可能触发中国国内合规风险。主管机关要求提供的供应链信息所涉行业若属于国家关键领域，向境外机构披露此类信息可能触及《国务院关于产业链供应链安全的规定》等国内监管要求。前述信息及相关个人信息、企业经营数据若需通过电子方式传输至欧盟主管机关，还可能触发《数据安全法》《个人信息保护法》项下的数据出境相关要求。企业需要在充分举证与境内合规要求之间寻求平衡。
4. 欧盟客户的合规传导效应先于执法压力到来
对多数企业而言，相较于被正式立案调查，在《条例》生效前面临着更为现实紧迫的压力，欧盟品牌客户、进口商、贸易商基于自身合规及风险传导的考虑，可能会提前采取严格的合规措施。例如，提前收紧供应商准入标准、要求提供更详尽的溯源文件、在采购协议中嵌入强迫劳动禁止及配合审计条款，乃至银行、保险机构在授信、承保环节附加供应链合规条件。
五、合规建议
1. 全面盘点欧盟出口业务风险敞口
建议企业从产品、主体及生产设施、合作伙伴、原材料来源、财务五个维度系统梳理欧盟市场业务全貌，重点核查原材料来源地是否涉及强迫劳动风险数据库标记地区，并测算欧盟市场销售额占整体营收的比重，据此确定后续合规投入的优先级和资源分配方案。
2. 利用《条例》生效前的窗口期，系统开展供应链溯源及产品维度的证据资料准备
建议企业围绕《指南》所列示例信息类别，提前建立以产品为维度、系统化的证据留存及供应链管理体系，继续完善企业内部治理制度。若相关生产环节涉及可能被认定存在SIFL风险的地区，应提前评估现有审计安排是否符合《指南》所要求的可信度标准，不达标的应尽早委托独立第三方机构重新评估。
3. 设计替代方案以增强供应链弹性
建议企业在上游产品、合作伙伴角度引入替代和“退出预案”思维：一方面，针对高风险部件和合作伙伴提前评估其可替换性，储备替代方案，确保违规时可仅更换部件而非整体处置产品，避免处置损失；同时，与合作伙伴预先约定退出路径、合理通知期及责任划分，一旦风险无法缓解且补救无效，即按约定以负责任方式终止合作，主动缓解退出给相关方带来的不利影响。
4. 持续跟踪欧盟强迫劳动风险数据库动态，建立供应链预警与调整机制
由于目前欧盟强迫劳动风险数据库仍在建设中，建议指定专人或委托专业机构持续跟踪风险数据库的更新情况，一旦现有原材料或生产地区被标记存在风险（尤其是SIFL风险），应结合区域证据联动效应，评估该环节在整体供应链中的重要性及替代难度，据此审慎决策替代和退出方案。
5．结合中国相关供应链法律法规，兼顾数据出境合规问题
《国务院关于产业链供应链安全的规定》对在中国境内开展产业链供应链相关信息收集活动设置了限制，建议企业在配合调查时评估因配合欧盟强迫劳动调查而向境外提供产业链供应链数据是否可能触发国内安全审查，明确对外披露数据的底线红线。同时，依据《数据安全法》《个人信息保护法》《数据出境安全评估办法》及《促进和规范数据跨境流动规定》等，针对向境外执法或司法机构提供境内存储数据规定了事先经过主管部门批准的要求。并且，如果提交的材料或信息构成“重要数据”、“个人信息”、“国家秘密”或其他明文规定的敏感类别数据，则应当按照前述相关法律法规的要求完成自评估、安全评估、申报等流程，建议企业在数据出境前须事先获得中国有关主管部门的审核和批准。
六、结语
《指南》虽不具有法律约束力，但作为官方解释文件，对未来各成员国主管机关的执法具有重要指引意义。与美国不同，欧盟采用了“产品+个案调查”路径，程序上为企业保留了更多抗辩空间，但SIFL项下的证据规则与区域联动效应，又可能在事实层面缩小这一制度性差异。对于欧盟市场中国企业而言，可能需要解决的实际问题是：一旦被调查，能否拿出经得起多源数据交叉检验的证据材料。距离《条例》正式生效仅有约一年半的窗口期，建议相关企业尽早启动供应链摸底，建设和完善供应链管理体系，建立完整闭环的证据链条，将被动应对转化为主动合规，才能在复杂且竞争激烈的全球市场中争取有利地位。
[注]
[2] 《指南》第3.1节
[3] 《指南》第3.1节
[4] 《指南》第3.1节
[5] 《指南》第4.8.1.1节
[6] 《指南》第3.3节
[7] 《指南》第4.8.1.2节
[8] 《指南》第4.8.1.2节
[9] 《指南》第4.10节。
[10] 《指南》第4.5.3.2节
[11] 《指南》第4.5.1.3、4.8.2节
[12] 《指南》第4.6.1节
[13] 《指南》第4.6.2节
[14] 《指南》第4.6.3.2节
[15] 《指南》第4.6.5节
[16] 《指南》第4.6.5节
[17] 《指南》第4.8.1.1节
[18] 《指南》第4.8.2节
[19] 《指南》第4.8.3节
[20] 《指南》第4.8.3节
[21] 《指南》第4.8.4节
[22] 《指南》第5.1.1节
[23] 《指南》第5.1.4、5.1.5节
[24] 《指南》第5.1.6节
[25] 《指南》第4.9.1节
[26] 《指南》第4.9.2节
[27] 《指南》第4.9.2.1节
[28] 《指南》第4.9.2.2节
[29] 《指南》第4.9.3节
[30] 《指南》第5.2节
[31] 《指南》第5.2.1节
