一、问题的提出

自2017年资源民族主义改革以来，坦桑尼亚矿业投资法律环境持续强化国家参与和国家收益保障。2022年《国家参与条例》进一步确立了坦桑尼亚矿业项目中“国家既是监管者、也是收益分享者”的制度定位。与传统意义上由政府通过税制和许可制度获取公共收益不同，《国家参与条例》反映出一种更具嵌入性的国家参与模式：政府不仅通过税费、权利金和行政收费分享项目经济利益，还通过不少于16%的不可稀释干股（Free Carried Interest）[1]、董事提名权、管理层参与权、对股东贷款的贷款票据（Loan Note）[2]权利以及优先分红安排，从治理和现金流两个维度介入矿业项目。

在这一背景下，“经济利益分享原则（Economic Benefits Sharing Principle）”与“经济利益平衡原则（Economic Equilibrium Principle）”成为理解坦桑矿业项目风险分配逻辑的两个关键词。前者决定政府“如何分享”，后者决定当财政假设、激励安排或监管条件发生重大变化时，投资人能否“恢复原先的经济平衡”。这些安排体现在《国家参与条例》，并在投资者与政府签订的《框架协议》（Framework Agreement）进行进一步阐释[3]。

对于中国投资者而言，问题的复杂性在于：一方面，坦方通常强调国家参与安排属于公共政策的一部分，谈判调整空间有限；另一方面，《国家参与条例》虽然使用了现代化的项目管理和资源合同概念，但相关机制至少从公开资料观察尚未形成成熟稳定的适用先例。也就是说，纸面上存在“公平分享”和“经济平衡”，并不意味着争议发生时投资人能够低成本、确定性地获得救济。这也正是当前坦桑矿业项目法律设计中投资人最需正视的风险所在。

二、坦桑现行法下的经济利益分享原则：政府分享的是“综合政府收益”

(一) “经济利益”并不限于股东收益

根据《国家参与条例》的设计，政府取得的经济利益（Economic Benefit）并非单纯来源于其股东身份，而是由两部分共同构成：

一是财政性收益，包括资源税、检查费、服务税、企业所得税、股息预提税以及其他政府机构征收的财政性收费；

二是股权性收益，即政府通过干股以及其他可能协商取得的股份所享有的股息、清算分配和其他分配权。

这意味着，坦桑法律下的“经济利益分享”并非一般合资协议中的利润分配逻辑，而是一种“国家综合收益分享机制”。政府在项目中既是公权力主体、征税主体，也是股东和治理参与者。投资者所面对的，不是单一收益口径下的合资关系，而是一个多层次、复合型的国家收益取得结构。

(二) 国家参与是“股权+治理+融资参与”的组合制度

《国家参与条例》第6条至第10条反映出国家参与并非仅限于干股，政府还可能通过以下方式进一步扩大参与：

1. 以回转矿权（reversionary mineral rights）[4]作为出资取得股份；

2. 通过授予税收减免取得额外股份；

3. 与矿业公司另行协商取得普通股；

4. 通过干股附随的治理权和财务权[5]强化其实际参与程度。

因此，从投资实务角度看，坦桑国家参与制度并非一个静态的“干股要求”，而是一个同时作用于控制权、分配顺序和融资结构的制度组合。

(三) 矿山生命周期（Life of Mine）与合并口径（Aggregate Basis）两个概念，共同确立了以项目全周期为衡量视野的分配逻辑

《国家参与条例》使用了两个具有明显国际资源合同色彩的概念：

• 矿山生命周期：按矿山全生命周期衡量经济利益分配；

• 合并口径：在合并口径下比较国家与投资方各自获得的整体经济利益。

这一设计从理念上具有合理性。矿业项目具有投资额大、周期长、早期现金流弱、后期波动明显等特征，若仅以某一年度的税负或股息情况评判“公平”，容易失真。将利益分享放在矿山全生命周期和合并口径下观察，理论上有助于避免短期事件扭曲整体收益判断。

但问题同样由此产生：

(1) 如果缺少对时间价值、现金流分配顺序及资本回收等细化安排，“全生命周期公平”很可能只是一个事后评价口径，而不是一个可在项目运行中实际执行的平衡机制。原因在于，所谓“矿山全生命周期”本质上是一个覆盖项目全期间的长期衡量口径；若法律和合同没有配套精细化的衡量和补偿工具，则投资人与政府之间是否真正实现“公平分享”，往往只能在项目运行很长一段时间后才能被观察和讨论。

(2) 对于高资本开支、强融资依赖的矿业项目而言，这种过于后置的评价方式并不能有效回应项目建设期、爬坡期和偿债期的现实风险，因而也使现行制度在可落地性上受到明显限制。

三、经济利益平衡原则的引入及其制度缺陷

(一) 现行模版已提出“经济平衡”概念，但仍属于原则性表达

《国家参与条例》规定：项目完成后，如原有财政假设或利益分享基础发生偏离，应根据经济利益平衡原则审议并调整经济利益分享安排，以恢复基于矿山生命周期的公平分享。这说明坦桑规则在理念层面已经接受了一个基本命题，即：矿业项目的长期利益平衡不能仅依赖签约当日的静态条款，而应允许在特定情形下进行再平衡。

这类“经济平衡”安排与PPP、特许经营及长期基础设施合同中常见的经济利益平衡（economic equilibrium）或再平衡（rebalancing）机制具有相似性，其核心逻辑都是承认：在长期项目中，单纯依赖签约时的静态假设不足以覆盖后续法律、财政和监管环境变化，因而有必要在特定条件下对原有利益分配结构进行调整。

然而，《国家参与条例》（包括作为其附件的框架协议模版）对这一原则的落地极为有限。其核心问题在于，条文并未回答一套成熟经济平衡机制应当回答的几个关键问题：

1. 何种变化构成应予审查的“失衡事件”；

2. 失衡达到何种程度才触发调整；

3. 由谁测算、如何核验数据；

4. 采取何种补偿或恢复工具；

5. 若政府不同意调整，投资人能否通过独立机制获得救济。

换言之，现有“经济平衡原则”更像一项解释性宣示，而非一套成熟的合同救济机制。

(二) 政府收益前置与投资回收后置之间存在天然张力

现行制度的另一个突出问题在于，政府收益的取得路径显著前置，而投资者资本回收显著后置：

一方面，检查费、服务税以及部分税费在项目较早阶段即可形成现金流流出；

另一方面，投资人的股东贷款偿付、资本回收和股权回报通常要在项目投产、运营稳定、债务服务完成之后才逐步实现。

更进一步，因干股被视为一种优先股，政府在存在可分配利润时又可能取得优先股息；而贷款票据安排，则进一步压缩了投资人通过股东融资结构回收资本的空间。

在这种制度组合下，如果合同没有提供足够清晰的前期保护机制，仅以抽象的原则来宣称最终公平，容易出现一种典型结果：从长期累计收益看似乎并不失衡，但项目在最需要现金流支持的前期已被削弱其可融资性。对矿业项目而言，这种前期失衡足以使“长期公平”沦为纸面宣示。

(三) 法规模版可变更，但核心国家参与结构可谈空间有限

《国家参与条例》第2(3)条允许当事人在协商基础上对《框架协议》内容进行修改，但同时明确要求，该等修改不得实质性变更条例的第三至五部分规定。但这几部分恰恰对应国家参与、干股和矿业合资基本原则。换言之，坦桑法律虽然形式上保留了模版调整空间，但在实质上已经对谈判边界设置了较强限制。

这也是为什么在实践中，坦方往往对涉及国家收益、治理参与、融资参与和优先分配的条款调整持明显抗拒态度。对投资者而言，更重要的现实是：许多合理的商业化安排，在不触动强制性国家参与逻辑的前提下，实际上难以实现。

(四) 相关机制至少从公开信息看尚未经过充分实践检验

从公开可得资料观察，2022年《国家参与条例》及其框架协议模版所设想的“经济利益分享”和“经济利益平衡机制”在现实生活中从未实施过。这一制度还停留在纸面上，尚未形成成熟、稳定、可供市场参照的实施先例。这种“未充分被test过”的状态，对投资人本身就是重大风险。

原因在于：当一个制度既具有较强政策属性，又缺少稳定执行先例时，实施结果往往高度依赖项目政治地位、主管机关态度以及临时性博弈，而非取决于合同文本。对于依赖长期资本投入和项目融资的中国投资者而言，这种不确定性远比单纯税率高低更值得重视。

四、笔者就题述事项的努力：从原则性安排走向初步机制化

主要进展

过去一年，就某大型中资企业投资坦桑尼亚矿业及相关冶炼行业综合体项目（“案例项目”），笔者持续协助客户赴坦桑尼亚与坦桑尼亚政府代表团开展多轮磋商。迄今为止，双方已就框架协议及相关项目文件进行了九轮正式谈判，其中最近两轮的重点议题之一，即是围绕如何在坦桑现行法律和国家参与政策框架内，设计一套不仅停留在原则层面、而且具有可执行性、可测算性和可落地性的经济利益分享与经济平衡机制。

在“必须签、但现有模版不够用”的情况下，如何通过谈判将抽象原则具象化为可落地的合同机制——正是笔者在案例项目中的工作主线。经过多轮谈判，笔者推动坦方正视了现行条款在可执行性和可融资性上的不足，并在不突破其国家参与政策底线的前提下，形成了一套机制框架。其主要进展如下：

(一) 将经济利益分享与联合财务模型（Joint Financial Model）、分享比例（Determined Ratio）挂钩

目前双方初步达成合意的谈判文本尝试以联合财务模型作为利益分配的测算基础，并提出进一步明确政府方与投资人方之间的分享比例。这一变化的重要性在于，它将原本抽象的“公平分享”原则，向更具可测算性的模型化安排推进了一步。今后的利益比较不再完全依赖概念争辩，而可以围绕既定财务模型展开。

更重要的是，这一安排初步改变了现行法规模版中“只讲原则、不讲测算基础”的问题。法规模版虽然强调政府与投资人应在“合并口径”下、基于“矿山生命周期”公平分享经济利益，但并未清楚回答：究竟应当依据哪一版模型、哪一组假设、哪一个时间口径进行测算。笔者在谈判中反复强调，如果没有一个经双方认可的联合财务模型作为测算基础，则所谓“公平分享”极易在执行层面重新退化为政治协商或临时博弈，难以成为真正可操作的合同安排。正是在这一逻辑下，坦方才初步接受将模型引入《框架协议》的核心机制设计之中。

此外，将分享机制与联合财务模型挂钩，还有助于在项目融资、投资计划、矿业可行性研究与国家参与安排之间建立更紧密的联系。对于矿业及冶炼一体化项目而言，经济利益分享从来不是一个孤立的分红问题，而必须与资本开支、建设周期、产品价格、税费结构、外部融资、股东贷款、现金流分配顺序等因素共同考量。将《框架协议》与联合财务模型挂钩，至少为后续进一步引入更成熟的平衡条款奠定了必要基础。

(二) 引入中期审查和偏差校正机制

谈判文本提出自商业运营日起每若干年进行中期审查，或在一方实际取得收益与应得收益之间偏差达到约定阈值时，启动偏差核对和未来分配调整，开始回答“何时审”“审什么”“如何调”这三个问题，填补了法律规定的缺位。

这一进展的意义不仅在于增加了一个“审查节点”，更在于坦方首次在谈判文本层面初步接受：经济利益分享并非一次性、静态地在签约时确定后即永久不变，而应当在项目进入商业运营阶段后，根据实际运行情况进行核对与必要调整。换言之，坦方实际上已经在文本层面松动了《框架协议》模版中那种高度原则化、缺乏后续校正机制的做法，转而承认项目收益实现过程可能与原始预期出现偏离，并需要通过制度化机制进行校正。

从实务角度看，这一点尤其重要。矿业项目通常具有建设期长、投产爬坡慢、现金流波动大、税费影响显著等特征。如果完全依赖签约时的静态假设而不预留定期校核机制，则任何后续偏差都可能累积为重大争议。中期审查和偏差校正安排虽然尚不完善，但至少使得“收益偏差需要被识别和纠正”这一点，第一次从原则层面进入了可操作文本层面。

(三) 推动坦方初步接受“经济利益分享需要有技术基础，而非仅靠原则性口径”

在谈判过程中，笔者反复向坦方指出，法规模版虽已引入“合并口径”“矿山生命周期”等概念，但若缺乏明确的模型基础、审查节点和偏差校正逻辑，则上述概念在合同执行中难以发挥真正约束作用。政府方在早期谈判中更倾向于将“经济利益分享”理解为一种政策性、原则性安排，而非一套需要技术性测算支撑的合同机制。本团队结合矿业项目的现金流逻辑、资本结构特点及跨境融资惯例，反复强调经济利益分享机制必须建立在可计算、可复核、可验证的技术基础之上，而不能仅停留在宣示性语言。

从最终形成的初步文本看，坦方虽然尚未完全接受更为完整的经济平衡机制，但其已初步承认：经济利益分享至少应当与联合财务模型、既定分享比例以及后续偏差核对联系起来。这一转变本身，已是案例项目谈判中的重要突破。

(四) 在现有法律框架内为后续更成熟的经济平衡机制预留了接口

笔者在谈判中的目标，并非一步到位要求坦方接受一套完全市场化、国际化的经济平衡条款，因为在坦桑当前国家参与政策和谈判现实下，这种做法并不现实。更具可行性的路径，是先推动坦方接受若干关键机制性元素，逐步将原则性安排向制度化、技术化和可执行化推进。

从这一角度看，当前文本虽然仍较为初步，但至少已经为后续进一步引入基准模型、假设变更、影响测算、补偿工具和专家裁定等内容打开了空间。对一个原本高度原则化、且坦方长期不愿作实质性调整的法规模版而言，这一进展本身来之不易。

五、结语

总体而言，坦桑尼亚矿业国家参与框架下的经济利益分享与经济平衡安排，已经具备若干现代资源项目治理的概念基础，例如矿山全生命周期、合并口径以及经济平衡原则等；但从现行法律文本、法规模版和公开可得实践观察，其机制化程度仍然有限，尤其在触发条件、测算基础、审查路径、补偿工具和执行衔接等方面，仍存在较为明显的制度空白。对投资人而言，这意味着：相关安排虽然在理念上承认了“公平分享”与“恢复平衡”的必要性，但项目进入建设、运营和融资阶段后，能否真正形成低成本、可预期、可执行的执行规则，不确定性仍然较高。

也正因如此，案例项目中的多轮谈判，并非单纯技术性修订条款，而是在既有国家参与框架内，将原则性安排推进为可执行项目机制的实质探索。从目前形成的文本看，尽管尚未达到完全成熟的制度状态，但围绕联合财务模型、分享比例、中期审查及偏差校正等内容所取得的阶段性进展，至少说明：在坦桑现行法律和政策边界内，相关机制并非完全没有细化空间，关键在于是否能够在规则解释、交易结构、谈判策略与项目落地之间建立足够稳固的衔接。

从更广的视角看，本项目所反映的问题并非坦桑一国所独有。在资源民族主义色彩较强、国家参与程度较高的新兴市场司法辖区，资源项目的法律安排往往不能仅依赖法条文本或模版文件本身，而需要通过持续谈判和制度细化，将抽象规则逐步转化为可执行的项目机制。案例项目中取得的阶段性进展，正为后续进一步完善相关安排、推动项目文件体系继续向前发展奠定了基础。

本文上篇主要讨论坦桑尼亚现行制度的基本结构、实践空白以及案例项目中的谈判推进。下篇将进一步结合比较法与多国资源项目实践，探讨更具可执行性的经济利益分享与经济平衡条款应如何设计，以及中国投资者在类似项目中可以争取的关键机制空间。

[注]

[1] 指政府依法无须按持股比例实际出资、且原则上不得被稀释的股权权益。在坦桑尼亚现行规则下，政府对矿业项目通常享有不少于16%的干股，并可据此分享股息、清算分配及部分公司治理权。其本质上是国家基于资源主权对矿业项目进行利益参与的一种法定安排，而非一般商业谈判中由股东自由约定的“赠与股份”。

[2] 可理解为一种与股东贷款挂钩的收益参与工具。在坦桑尼亚《国家参与条例》下，如股东向矿业项目公司提供计息贷款，或将外部融资转贷给项目公司，政府通常有权按其干股对应比例取得相关贷款票据，从而分享该等贷款所产生的部分经济收益。其本质上是政府为防止投资人通过债务融资结构稀释国家干股经济利益而设置的一种制度安排。有关贷款票据的博弈，我们将在后续文章中与各位读者分享。

[3] 在坦桑尼亚矿业国家参与框架下，《框架协议》是政府、投资人及项目主体就国家参股、经济利益分享、矿业权安排、财政假设及其他关键主权承诺所签署的核心文件，并构成股东协议、章程及联合财务模型等项目文件的上位基础。根据《国家参与条例》的制度设计，国家参与安排原则上应通过《框架协议》落实；而在实践中，尽管法律文本未必总以明示条件先例表述，但如未能就《框架协议》达成一致，主管机关往往不会实质推进采矿权或特别采矿许可证的发放、重授、更新或转移。因此，对投资人而言，《框架协议》通常并非可有可无的商业文件，而是项目落地尤其是采矿权落地的关键前提文件。《国家参与条例》附件即包括一份《框架协议》模板，坦桑政府往往对修改此模板持审慎态度。

[4] 指原由企业持有、后因法律原因失效并回归政府的矿业权；根据《国家参与条例》，该等权利经评估后可折算为政府对合资项目的出资价值。

[5] 《国家参与条例》第7至9条为干股附加了若干重要权利：（i）政府股东可提名董事；（ii）可参与高级管理层安排；（iii）对计息股东贷款享有对应比例的贷款票据权利；（iv）干股为一种优先股，在公司产生可分配利润时享有优先股息。